اقتراح "لبنان القويّ" بتعديل الدستور: معالجة الفراغ الرئاسي والحدّ من ممارسات تعطيليّة؟

تقدم نواب من كتلة لبنان القوي بتاريخ 25 شباط 2025 باقتراح قانون دستوري لتعديل أربعة مواد من الدستور بهدف فرض مهلة على رئيس الحكومة والوزراء لتوقيع المراسيم خلال سبعة أيام (المادتان 64 و66) علاوةً على تعديل الأحكام التي ترعى ممارسة مجلس الوزراء لصلاحيّات رئيس الجمهورية عند خلو سدّة الرئاسة (المادة 62) وتعديل كيفيّة الدعوة إلى انتخاب رئيس الجمهورية فضلًا عن استمرار رئيس الجمهورية المنتهية ولايته في ممارسة صلاحياته إلى حين انتخاب خلف له (المادة 73).

وقد أشارت الأسباب الموجبة بأن السلطة الإجرائية التي تتجسد في مجلس الوزراء يجب "أن تعمل وفقا لأحكام الدستور من دون عوائق وعقبات مردّها الاستنساب أو المهل المفتوحة من دون أيّ قيد زمني" ما يوجب إيجاد آلية تسمح بانتظام عمل السلطة التنفيذية عبر منع التعطيل. كذلك شدّدت الأسباب الموجبة على خطورة الفراغ الرئاسيّ "لأنه يعرّض الوحدة الوطنية لعدم الاستقرار كما عدم انتظام العمل العامّ واحترام مبدأ فصل السلطات".

إن هذا الاقتراح يستوجب الملاحظات التالية:

ملاحظات شكلية

جاء هذا الاقتراح موقعا من عشرة نواب ما يعني أنه استوفى الشرط المفروض من المادة 77 من الدستور التي تنص على أن المبادرة لتعديل الدستور عندما تنطلق من النواب تحتاج إلى توقيع عشرة نواب على الأقل خلافا للقوانين العادية التي يمكن لنائب بمفرده أن يقترحها.  

كذلك لا بد من الإشارة أن المبادرة لتعديل الدستور عندما تنطلق من النواب لا يمكن أن تتمّ إلا في العقود العادية لمجلس النواب. وهذا ما تنبهت له الأسباب الموجبة، علما أن هذا الأمر لو تم لا يعني أنّ التعديل بات مكتملا كون المادة 77 من الدستور تفرض إحالة رغبة المجلس بالتعديل إلى الحكومة التي تتولى هي وضع مشروع قانون تعديل الدستور وإرساله إلى مجلس النواب لاقراره مجددا بغالبية الثلثين من مجموع النواب. فمجلس النواب لا يمكن له التصويت على "اقتراح قانون دستوري" بل فقط على مشروع قانون دستوري مرسل من السلطة التنفيذية.

فرض مهلة التوقيع على المراسيم 

ذهب الاقتراح بتعديل المادة 64 من الدستور في اتجاه إلزام رئيس الحكومة ب "التوقيع على القرارات والمراسيم الصادرة عن مجلس الوزراء خلال مهلة سبعة أيام من تاريخ اتخاذ القرار وإلا يعتبر القرار صادرا حكما دون الحاجة إلى توقيعه". كذلك ذهب الاقتراح بتعديل المادة 66 المعدلة من الدستور على إلزام الوزراء خلال مهلة سبعة أيام ب "توقيع المراسيم وفي حال انقضاء المهلة من دون التوقيع وجب استكمال المسار القانوني واصداره دون الحاجة إلى توقيع الوزير الممتنع".

ولا شك أن مهلة توقيع المراسيم هي من الإشكاليات الكبرى التي نتجت عن وثيقة الوفاق الوطني التي أقرّت في الطائف كون الدستور كما جرى تعديله سنة 1990 فرض على رئيس الجمهورية في المادة 56 منه التوقيع على المراسيم التي يقرّها مجلس الوزراء أو ردها إلى هذا الأخير خلال 15 يومًا وإلا اعتبر المرسوم نافذا حكما من دون توقيع رئيس الجمهورية. وبالفعل خلال الأزمة السياسية سنة 2006 بين رئيس الجمهورية إميل لحود وحكومة الرئيس فؤاد السنيورة، تم نشر مئات المراسيم في الجريدة الرسمية خالية من توقيع رئيس الجمهورية. 

لكن المشكلة تكمن في غياب هكذا مهلة دستورية على رئيس الحكومة والوزراء المختصين، إذ بمجرّد امتناع رئيس الحكومة أو أيّ وزير مختص عن التوقيع على المراسيم التي يقرّها مجلس الوزراء، تصبح هذه المراسيم بحكم المعلّقة ما يشكّل خللا كبيرا في أحكام الدستور اللبناني ومصادرة لقرار مجلس الوزراء هذا فضلا عن خرق مبدأ التضامن الوزاري الذي يعتبر من بديهيات النظام البرلماني. وقد أثار هذا الموضع إشكاليات دستورية كبيرة لا سيما وأن الأحزاب الحاكمة تستخدم غياب المهل من أجل تعطيل قرارات مجلس الوزراء بغية تحقيق مصالح سياسية. ولا شك إن أحدث مثال هو تمنّع وزير المالية عن توقيع بعض المراسيم التي أقرها مجلس الوزراء المتعلقة بالتعيينات في شباط 2022 عملا بتوجيهات مرجعيّته السياسيّة. وقد شرحت حينها المفكرة القانونية في مقال مفصل كل المخاطر المتعلقة بهكذا تمنع عن التوقيع وتداعياته على المؤسسات الدستورية في لبنان.

وإذا كان فرض مهلة التوقيع على المراسيم تعديلًا بالغ الأهمية لمنع الاستغلال السياسي والتعطيل المتعمّد ما يسمح بتعزيز عمل مجلس الوزراء كمؤسسة دستورية غير مرتهنة بمصالح القوى الممثلة فيه، إلا أنّ النصّ كما ورد في الاقتراح يُعاني من ركاكة في الصياغة القانونية وإبهام مضرّ جدا في حال إدراجه في متن الدستور. وهذا ما يمكن أن نوجزه في النقاط التالية:

• يشير الاقتراح التعديلي إلى "المراسيم الصادرة عن مجلس الوزراء" وهو تعبير خاطئ كون مجلس الوزراء يقرّ المراسيم لكنه لا يصدرها كون إصدارها هو صلاحية حصرية لرئيس الجمهورية.
• يشير الاقتراح إلى أنه في حال لم يوقع رئيس الحكومة المرسوم خلال مهلة سبعة أيام "من تاريخ اتخاذ القرار يعتبر القرار صادرا حكما من دون الحاجة إلى توقيعه" وهذا نص صياغته سيئة للأسباب التالية: أولا) إن المراسيم في حال لم يوقعها رئيس الحكومة لا يمكن أن "تصدر حكما" لأنها يجب أن ترفع لاحقا إلى رئيس الجمهورية التي يتوجب عليه إصدارها خلال المهلة الدستورية (15 يوما) ما يعني أن امتناع رئيس الحكومة عن التوقيع لا يمكن له بأي حال من الأحوال أن يجعل المرسوم صادرا حكما بانتهاء المهلة الدستورية كون المرسوم يجب أن يوقعه لاحقا رئيس الجمهورية وفي حال امتنع أيضا هذا الأخير عن توقيعه خلال المهلة الدستورية يصبح المرسوم صادرا حكما. ثانيا) لا يميز النص بين القرارات التي يتخذها مجلس الوزراء ومن ثم كي تصبح نافذة تتخذ شكل المرسوم، والقرارات التي تصبح نافذة من دون الحاجة إلى إصدارها بمرسوم. إذ أن رئيس الحكومة يوقع على المراسيم عملا بصلاحياته الدستورية بينما قرارات مجلس الوزراء الأخرى التي لا تصدر بمراسيم لا يوجد نصّ دستوري يحدّد من يوقعها ولا حتى كيفيّة نشرها. فالنص الوحيد الذي نجده المتعلق بهذا الموضوع هو المادة 11 من المرسوم 2552 الصادر في 1 آب 1992 والمتعلق بتنظيم أعمال مجلس الوزراء التي تنص على التالي: "يوضع محضر خطي يلخص الوقائع والمداولات والقرارات والتحفظات وتتلى منه المقررات فقط في نهاية الجلسة، ويقترن بتوقيع رئيس مجلس الوزراء وأمين عام مجلس الوزراء". أما القرارات المأخوذة من المحضر عندما يتم نشرها في الجريدة الرسمية فهي تحمل فقط توقيع أمين عام مجلس الوزراء. لذلك كان من الأفضل أن يتنبه الاقتراح لهذه الثغرة الكبرى في نظام لبنان الدستوري والنص على آلية واضحة تحدّد كيف يتمّ إصدار ونشر ونفاذ قرارات مجلس الوزراء الإدارية التي لا تحتاج إلى مراسيم بدل ترك ذلك إلى مرسوم تنظيم أعمال مجلس الوزراء الذي لا يفي بالمطلوب.
• بخصوص الوزراء، لا يميّز الاقتراح بين المراسيم التي تتّخذ بعد موافقة مجلس الوزراء والمراسيم العادية. فإذا كان فرض مهلة على الوزير لتوقيع المرسوم الذي يوافق عليه مجلس الوزراء هو أمر منطقي وضروري، لكن فرض مثل هذه المهلة على المراسيم العاديّة لا يمكن فهمه إذ لا وجود لنقطة زمنيّة كي تنطلق منها هذه المهلة. إذ أنّ مشروع المرسوم العادي يعدّه الوزير المختصّ ويوقّعه ومن ثمّ يحيله إلى رئيس الحكومة الذي يوقّعه ومن ثم يرفعه إلى رئيس الجمهورية. فكما أن لا مهلة دستوريّة على رئيسي الجمهورية والحكومة لتوقيع المراسيم العادية، كذلك يجب أن يكون الأمر بخصوص الوزير المختص إذ لا يعقل فرض مهلة دستورية عليه لا يمكن لها أن تنطلق من أي نقطة في الزمن.

تعديل أحكام خلو سدّة رئاسة الجمهورية:  

ينصّ الاقتراح على تعديل المادة 62 من الدستور كي تنيط صلاحيات رئيس الجمهورية بمجلس الوزراء في حال خلو سدّة الرئاسة "لأسباب مرضية، الخيانة العظمى أو الاستقالة"، ومن ثم تصيف في فقرة ثانية "في الحالات الأخرى، يبقى رئيس الجمهورية  في منصبه ممارسًا كافة صلاحياته الدستورية لحين انتخاب رئيس جديد للجمهورية وفقا للدستور".

يعاني هذا النص من مشاكل يصعب حصرها لناحية تماسك المنطق الداخلي الذي يحكمه. لذلك سنعمد مجدّدا إلى استعراض هذه المشاكل في النقاط التالية:

• الأسباب المرضية التي يشير إليها الاقتراح تشكل مفهوما مبهما لا يمكن أبدا إدراجه بهذه الصيغة في متن الدستور. فالصواب يقتضي أولا تحديد أن المرض يجب أن يمنع رئيس الجمهورية من ممارسة صلاحياته بشكل دائم، وثانيا من الضروريّ وضع آلية دستورية تحدّد ما هي الجهة التي يمكنها ملاحظة أنّ مرض الرئيس هو من الخطورة بحيث يجعل سدّة الرئاسة شاغرة. وعادة ما تكون هذه المهمة من صلاحيات المجلس الدستوري الذي يعلن حصول الخلو.
• "الخيانة العظمى"  كما وردت في الاقتراح لا معنى دستوري لها إذ أن رئيس الجمهورية يجب إدانته بالخيانة العظمى من قبل المجلس الأعلى لمحاكمة الرؤساء والوزراء بعد اتهامه من مجلس النواب بغالبية الثلثين من مجموع أعضائه عملا بالمادة 60 من الدستور التي تتكلم عن مسؤولية رئيس الجمهورية عند خرق الدستور أو الخيانة العظمى أو عند اقترافه الجرائم العادية. لذلك لا يمكن فهم لماذا حصر خلو سدة الرئاسة بالخيانة العظمى ولا يمكن أصلا القبول بنصّ يشير إلى الخيانة العظمى كمفهوم مجرّد من دون تحديد أن اتهام رئيس الجمهورية من قبل مجلس النواب بالخيانة العظمى (أو خرق الدستور أو ارتكاب جرائم عادية) أو إدانته من قبل المجلس الأعلى يؤدّيان إلى خلو سدّة الرئاسة وهو أمر موجود أصلا في المادة 61 من الدستور التي تعلن أن رئيس الجمهورية يكفّ عن العمل عند اتّهامه "وتبقى سدّة الرئاسة خالية إلى أن تفصل القضية من قبل المجلس الأعلى".
• أما العجب العجاب فنلقاه في الفقرة الثانية من الاقتراح التي تقول ببقاء رئيس الجمهورية في منصبه في الحالات الأخرى إذ لا وجود لمثل هذه الحالات بل حالة وحيدة يمكن توقّعها هي انتهاء ولاية رئيس الجمهورية من دون انتخاب خلف له. لذلك كان من الأصحّ أن ينصّ الاقتراح بكل بساطة على أنه في حال انتهاء ولاية رئيس الجمهوريّة من دون انتخاب خلفٍ له، فإنه يستمر في ممارسة صلاحياته الدستورية. ولا شك أن وضع هكذا حكم في الدستور يدفع برئيس الجمهورية والجهة السياسية الداعمة له إلى تعطيل انتخاب رئيس جديد من أجل ضمان استمراره في السلطة. لا بل أن النص يسمح له بتمديد ولايته لأمد زمني مفتوح، وهو أمر خطير قد يؤدّي إلى تطبيع مجلس النواب مع هذا الوضع الشاذّ إذ لا شيء ملحّ يدفعه إلى انتخاب رئيس جديد. لا بل أن هذا النصّ يخرق مبدأ لا مسؤولية رئيس الجمهورية كون ولاية الرئيس الممددة حكما ستصبح رهينة إرادة مجلس النواب الذي يمكن له أن يضغط على رئيس الدولة بحيث يغريه بالتمديد الحكمي له أو يهدده بانتخاب الخلف وفقا لتقلب مصالح الأحزاب المهيمنة على مجلس النواب.  

تعديل آلية الدعوة لانتخاب رئيس الجمهورية:

نصّ الاقتراح على تعديل المادة 73 من الدستور وفقا لصيغة تقول أنه في حال انتهاء كل المهل من دون انتخاب رئيس الجمهورية يجتمع "المجلس بدعوة من رئيسه بناء على عريضة يوقعها 10 نواب فتنعقد الجلسة حكما بغياب الرئيس وبرئاسة نائب الرئيس أو الأكبر سنا من النواب الحاضرين على أن يعتمد النصاب القانوني المنصوص عليه في الفقرة الثانية من المادة 49، ويبقى في حالة انعقاد دائم وجلسات متتالية حتى انتخاب الرئيس".

إن فكّ طلاسم هذا النص يوجب علينا مجددا تفكيكه في نقاط متدرجة وفقا للتالي:

• لا يوجد نصاب في المادة 49 من الدستور لجلسة انتخاب رئيس الجمهورية بل هي مجرّد ممارسة سار عليها مجلس النواب باعتماد نصاب الثلثين لأسباب سياسيّة شرحتها المفكرة القانونية في دراسة مسهبة.
• لا شكّ أنّ الاقتراح يهدف إلى منع رئيس مجلس النواب من التحكّم في جلسات انتخاب رئيس الجمهورية عبر احتكار صلاحية الدعوة إليها وهو ما شرحته أيضا المفكرة القانونية في مقال قبيل خلو رئاسة الجمهورية في تشرين الأول 2022. لكن نص الاقتراح يعالج هذه الإشكالية بشكل متناقض إذ هو يقول أنّ الجلسة تعقد حكما بدعوة من الرئيس بناء على عريضة يوقعها عشرة نواب بينما كان من الصواب القول بأن مجلس النواب عند انتهاء المهل يجتمع حكما بناء على عريضة موقعة من عشرة نواب كون لا شيء يمنع رئيس المجلس من الامتناع عن توجيه الدعوة حتى لو تلقّى عريضة في هذا الخصوص، علمًا أن توقيع العريضة لا يمنع توقيع مجموعة أخرى من النواب على عرائض متناقضة تحدّد مواعيد مختلفة لجلسة الانتخاب، ما يجعل النص المقترح مبهما.
• يقول النص المقترح بأن مجلس النواب يجتمع بغياب الرئيس علما أنه هو الذي وجه الدعوة بينما الأصح القول بأن المجلس عندما يجتمع حكما بناء على العريضة، أي من دون دعوة الرئيس، يجتمع برئاسة نائب الرئيس أو أكبر الحاضرين سنّا في حال غياب الرئيس علما أن هكذا تفصيل يمكن وضعه في النظام الداخلي لمجلس النواب كون الدستور لا يمنح صلاحية حصرية لرئيس المجلس كي يترأس جلسات مجلس النواب حتى لو كانت الممارسة والتوازن السياسي/ الطائفي فرضا خلاف ذلك. 
• يريد الاقتراح أن يبقى مجلس النواب في انعقاد دائم لكنه يوحي بوجود نصاب من ثلثي مجموع أعضاء مجلس النواب ما يعني أن هذه الجلسات المتتالية هي مجرد سراب في حال تمّ تعطيل الجلسة عبر افقاد النصاب ما يفقد هذا التعديل جدواه. 

في الخلاصة، يمكن القول أن هذا الاقتراح الدستوري يشكل تعزيزا لمنطق المؤسسات بخصوص فرض مهلة لتوقيع المراسيم لكنه يعاني من خلل فادح لناحية صياغته القانونية والآلية التي يقترحها للدعوة لانتخاب رئيس الجمهورية بينما النص المتعلق ببقاء رئيس الجمهورية بعد انتهاء ولايته من دون أي ضوابط يعتبر نسفا لمفهوم الولاية الرئاسية برمّته هذا فضلا عن مخاطره السياسية الكبرى. والغريب أن كتلة لبنان القوي تقدمت الان بهذا الاقتراح بينما كان يستطيع رئيس الجمهورية السابق ميشال عون أثناء ولايته أن يبادر عملا بصلاحياته الدستورية إلى اقتراح إدخال تعديلات دستورية وفقا للمادة 76 من الدستور لا سيما وأن هذه المادة تنصّ على آلية أقل تعقيدا بكثير لتعديل الدستور مقارنة بالمادة 77 التي استند عليها الاقتراح. ولا شكّ أن هكذا تعديلات ستصطدم بحائط صلب من التحفّظات السياسيّة التي ستتّخذ لبوسًا طائفيًا كون تعديل صلاحيات السلطات الدستورية في لبنان بدل أن يكون انعكاسا لحاجات الدولة وتفعيلًا لعملها بات يخضع بالكامل لاعتبارات طائفية تتعلق بمصالح النظام السياسي الحاكم.

حديث مع النائب سيزار أبي خليل

وقد تواصلت المفكرة القانونيّة مع أحد الموقعين على الاقتراح النائب سيزار أبي خليل لإبداء وجهة نطره  حول الاقتراح قبل نشر التعليق عليه. وقد أبدى النائب أبي خليل موافقته على الملاحظات التي تقدّمت بها المفكّرة حول إبهام النصّ في بعض نقاطه لا سيّما عدم التمييز بين المراسيم المتخذة في مجلس الوزراء والمراسيم العاديّة، كذلك بالنسبة لمفهوم الخيانة العظمى والأسباب المرضيّة. علاوة على ذلك، برر النائب أبي خليل توقيت تقديم هذا الاقتراح بأن الكتلة فضّلت عدم التقدّم به في عهد الرئيس ميشال عون كي لا يعتبر محاولةً للتمديد له، في حين أنّ الكتلة لم تصوّت للرئيس الحالي ما يبعد عنها شبهة العمل من أجل تحقيق مصالح سياسيّة خاصّة. بالإضافة إلى ذلك، انطلقت الكتلة من نيّتها القيام بمعارضة بنّاءة بوجه الحكومة الحاليّة، فاعتبرت أنّ الاقتراح يأتي في سياق سدّ الثّغرات الدستوريّة التي تكلّم عنها البيان الوزاري وأشار إليها مرارًا رئيس الحكومة نواف سلام.