المشروع النهائي لموازنة 2024: محاولات تجميلية لأعطاب مستدامة

بعد قرابة أسبوعين من إقراره في مجلس الوزراء (12/9/2023)، تم إحالة مرسوم بمشروع قانون موازنة العام 2024 إلى مجلس النواب وتحديدا في تاريخ 28/9/2023، وذلك تبعًا لإدخال وزارة المالية تعديلات عليه أهمّها دمج أحكام موازنة 2023 ضمنه. وفي حين يُسجّل أنّ هذا المشروع هو وفق رئيس الحكومة نجيب ميقاتي الأول منذ 2002 الذي يتمّ إرساله ضمن المواعيد الدستورية إلى مجلس النواب، إلّا أنّه لا يُمكن فصله عن سائر مشاريع الموازنات التي أُقرّت في السنوات الماضية لجهة الاستمرار في سياسة الترقيع والمعالجة غير المتناسقة لتداعيات انهيار العملة الوطنية التي حملت معها تعميقا للّاعدالة الضريبية، في ظلّ تجاهل تامّ لأوضاع الوظيفة العامة والمتقاعدين رغم ارتفاع قيمة الضرائب والرسوم المفترض جبايتها.

وعليه، أمكن تسجيل الملاحظات التالية:

استمرار المخالفات الدستورية

على الرغم من إرسال الموازنة ضمن المهلة الدستورية قبل بداية عقد تشرين الأول سندا للمادة 83 من الدستور والمادة 18 من قانون المحاسبة العمومية، إلّا أنّ العديد من المخالفات الدستورية قد اعترتها شكلا ومضمونا.

إحالة مشروع لم يوافق عليه مجلس الوزراء

المخالفة الأبرز والتي تحصل للمرّة الأولى تكمن في كون مشروع القانون الذي أُحيل من الحكومة إلى المجلس النيابي ليس هو نفسه المشروع الذي وافق عليها مجلس الوزراء في 12/9/2023. إذ قامت وزارة المال بتعديلات جوهرية على المشروع هدفت في غالبها إلى دمج بنود مشروع موازنة 2023 فيها، انسجاما مع توصية لجنة المال والموازنة النيابية. بذلك، يأتي إصدار مرسوم الإحالة مخالفا لما تفترضُه المادة 65 من الدستور (فقرة أخيرة) أي وجوب حصول الموازنة على موافقة ثلثي مجموع أعضاء الحكومة. وهو ما سيحرمها من حق إصدار الموازنة بمرسوم سندا للمادة 86 من الدستور في حال عدم إقراره من المجلس النيابي ضمن المهل الدستورية، وهو أمر متوقّع في ظلّ رفض العديد من الكتل للتشريع في ظلّ الفراغ الرئاسي المستمر.

التطبيع مع تجاهل قطع الحساب

المخالفة الثانية المستمرة تكمن في عدم إرسال مشروع قانون يتعلّق بقطع الحساب عن عام 2022. وبخلاف ما حصل عند إقرار قوانين الموازنة لسنوات 2017-2018-2019 و2020 حيث تم التأكيد على ضرورة إنجاز قوانين قطع حساب واستثنائية تجاوز هذه القاعدة أو على الأقل ضرورة تعزيز موارد ديوان المحاسبة لضمان احترامها، بدا مشروع القانون هذه المرة وكأنه يطبّع تماما مع هذه المخالفة إلى درجة تجاهلها وتجاهل ضرورة معالجتها بالكامل. إنّ أولوية إقرار قطع الحساب على الموازنة تجد ما يبررها ليس فقط في المادة 87 من الدستور بل أيضا بأهمية المعطيات التي يجدر أن يتضمنها قطع الحساب والتي تسمح للمجلس النيابي التحقق من كيفية تنفيذ الموازنة السابقة فعليا وتاليا من مدى صدقية البيانات أو التوقعات الواردة في مشروع 2024، وكلها معطيات يحتاج إليها مجلس النواب لممارسة دوره الرقابي على تنفيذ قوانين الموازنة السابقة كما دوره التشريعي في إقرار قانون موازنة جديدة. وللتذكير، فقد أكّد المجلس الدستوري بكامل أعضائه على هذه المخالفة عند النظر بالطعن المقدّم بقانون موازنة 2022، وإن رفضت الأكثرية أن تُبطل القانون بحجة انتظام المالية العامة، بخلاف ما رآه عضوان مُخالفان. وإذ استعادتْ الأكثريّة في قرارها القول بأن إقرار قانون موازنة من دون قطع حساب إنما يشكل حالة شاذة وأنه يقتضي الخروج منها سريعاً، فإنها وجّهت اللوم إلى السلطتيْن التنفيذية والتشريعية عمّا وصفه بتقاعس كلّ منهما.

مخالفة مبدأ عدم إمكانية فرض ضريبة إلّا بقانون

المخالفة الثالثة تكمن في منح الحكومة عمليا حق تعديل الضرائب بمرسوم. فالمادة 83 من المشروع كما كافة المواد المتعلّقة بالشطور الضريبية والتنزيلات منحت الحكومة حق تعديل التنزيلات والنسب والشطور المتعلّقة بالضرائب والرسوم التي تحققها وتحصّلها وزارة المالية بموجب مرسوم، أي عملياً منحها صلاحية تعديل كافة الضرائب والرسوم وذلك حتى نهاية 2026، على أن تتم هذه التعديلات سندا لمعدّلات التضخم التي تصدر عن الإحصاء المركزي. ويتبين من ذلك أن المشروع يتعارض مع المادتين 81 و82 من الدستور واللتين فرضتا وضع الضرائب وتعديلها بموجب قانون. وقد سبق للمجلس الدستوري أن أبطل بقراره رقم 1/2002 بعض مواد القانون 379/2001 المتعلّق بالضريبة على القيمة المضافة نظراً لإعطائها وزير المالية صلاحيات بإجراء تعديلات ضريبية. آنذاك اعتبر المجلس الدستوري أنّ “تخلي السلطة المشترعة عن صلاحية فرض الضريبة العمومية أو إحداثها أو السماح بتحصيلها أو تنظيم قواعد هذا التحصيل أو تعديل الضريبة أو إلغائها إنّما يمس بمبدأ الفصل بين السلطات ويخالف المادتين 81 و82 من الدستور”، وذلك على اعتبار أنّ الدستور وضع بعض المواضيع "بحمى القانون" ومن بينها الضرائب. 

إذ ذاك، قد تكون هذه المواد لا بل الموازنة برمّتها عرضةً للإبطال في حال الطعن بها أمام المجلس الدستوري الذي ينتظره اختبار جديد تتراوح نتائجه بين استمرار التطبيع مع مخالفة الدستور في قوانين الموازنة أو وضع حدّ لها، علما أنّ المخالفات لا تقف عند ما ذُكر أعلاه بل تتعدّاه إلى المس بالعديد من المبادئ الدستورية ومن بينها المس بمبدأ المساواة والعدالة الضريبية وهو ما سنناقشه أدناه.

ترقيعات أزمة سعر الصرف تطيح بالعدالة الضريبية

يتضمّن المشروع زيادة في قيمة الشطور الضريبية التي تُحتسب على أساسها الضرائب، لا سيّما بالنسبة للضريبة على أرباح المهن الصناعية والتجارية وغير التجارية والضريبة على الرواتب والأجور، كما وضريبة الأملاك المبنية ورسوم الانتقال. هذه الزيادة تُرجمت بضرب المبالغ المحدّدة للشطور 3.61 مرّة عمّا كانت عليه في موازنة 2022 بناء على مؤشرات التضخم الصادرة عن الإحصاء المركزي.

إنّ المبالغ والنسب التي وصلت إليها الشطور تبدو غير منطقية وتطيح بالعدالة الضريبية. فإذا عدنا إلى ما قبل الانهيار، كان الشطر الأعلى لضريبتي الأرباح والرواتب هو 225 مليون ليرة أي 150 ألف دولار سنويا أي 12500 دولار شهريا، ويُفرض على كل ما يزيد عنه من الدخل الصافي ضريبة بنسبة 25%. أمّا بموجب هذا المشروع، فبات الشطر الأعلى بقيمة 2,440 مليار ليرة لبنانية سنوياً أي 24 ألف دولار تقريباً (في حال اعتمدنا سعر السوق)، أي 2000 دولار شهريا. بمعنى أن من يتقاضى راتب 2000 دولار شهريا (وهو راتب معتدل في ظل غلاء المعيشة في لبنان) يخضع (أقله الشطر الآخير من راتبه) للضريبة الأعلى على الدخل مثله مثل من يتقاضى أضعاف رواتبه، بما يؤدي إلى نسف تامّ لمبدأ الضريبة التصاعدية. ولا تقف مخاطر احتساب الشطور بهذه الطريقة عند مقارنة نسب الضريبة بين ذوي الدخل المتوسط والمرتفع، بل تطال ذوي الدخل المحدود. فبعدما كانت تُفرض الضريبة على المداخيل الصافية بنسبة 4% على كل ما هو دون 9 ملايين ليرة (6 آلاف دولار حينها) أصبحت تُفرض حصرا على ما هو ما دون 100 مليون ليرة ( حوالي ألف دولار الآن) ليخضع أي دخل يزيد عن هذا المبالغ لنسب أعلى تتراوح بين 7% و25%. 

الأمر نفسه ينسحب على رسوم الانتقال، حيث بلغ الشطر الأعلى بالنسبة للأصول والفروع والأزواج ما يفوق 2.1 مليار ليرة أي حوالي 23 ألف دولار. وبالتالي، فإنّ النسب المفروضة على من يرث عقارا بقيمة 30 ألف دولار ستكون نفسها تلك التي ستُفرض على من يرث أموالا بقيمة ملايين الدولارات. وبذلك، يتبيّن أنّ الآلية التي استندت عليها وزارة المالية لاحتساب الشطور لا تستند إلى معطيات اقتصادية واقعية توصل إلى "عدالة ضريبية بالحد الأدنى" وفق ما كان عليه الحال قبل الانهيار، لا بل أنّها تُسهم في تعميق حالة اللاعدالة الضريبية باتّجاه فرض ضرائب تتقارب بنسبها بين ذوي الدخل المحدود وذوي المداخيل الكبيرة.

تجدر الإشارة إلى أنّ المشروع لم يتضمّن أيّ إشارة إلى سعر صرف الدولار الذي ستُحتسب على أساسه الشطور. يترتب على ذلك من حيث المبدأ استمرار سعر الصرف على أساس 15 ألف ليرة لبنانية إلى حين تعديله. إنّ اعتماد سعر صرف أقل من السعر الحقيقي سيؤدّي إلى تفريغ الضريبة التصاعدية من معناها هي أيضا، بحيث سيُسجّل من يتقاضى رواتب أو أرباحا بالدولار بسُدس قيمتها الفعلية. فعلى سبيل المثال، من تكون أرباحه 1000 دولار شهريا سيُسجّل دخله على أنّه 15 مليون ليرة وفق سعر 15 ألف، وبالتالي ستُحتسب ضريبته أقل من الذي يتقاضى فقط 30 مليون ليرة شهريا (حوالي 350$). 

ضرائب أشبه بإعفاءات لكبار التجّار والمضاربين

ورد في المادة 78 من المشروع مادة تُتيح للمكلّفين إعادة تقييم لكامل مخزونهم على أن تخضع الفروقات الإيجابية الناتجة عن عملية إعادة التقييم إلى ضريبة بنسبة 7%. ولتبسيط تعقيدات المادة، فإنّ أي مكلّف لديه بضائع في مستودعاته سبق وأن اشتراها بأسعار مخفّضة قبل رفع أسعار الجمارك أو بسبب استفادته من الدعم الحاصل سابقا، أصبح بإمكانه إجراء إعادة تقييم لما خزّنه منها وذلك تعديلا لأوضاع رأسماله، على أن يخضع الربح الذي حققه بين قيمة البضائع عند شرائها وتخزينها وقيمتها اليوم على ضريبة بقيمة 7% فقط، بدل أن تكون 17% كما هي الحال بالنسبة للشركات أو تخضع لضريبة الربح على الشطور العليا (25%) للأعمال التجارية أو ما شابه.

ولا تتوقّف مخاطر هذه المادة عند تفويت الأموال على الخزينة، لا بل يُرجّح أن تكون في العديد من الحالات أرباحا غير مشروعة نتجت عن استغلال معلومات حول إمكانية رفع التعرفات الجمركية أو عبر استغلال دعم المنتجات عندما كان قائما.

وفي اتّجاه مشابه، أتت المادة 125 من المشروع لتفرض على إخضاع إيرادات الأشخاص الطبيعيين والمعنويين من جرّاء القيام بعمليات على منصّة صيرفة لضريبة نسبية قيمتها 17%. وقد أتت هذه المادة لتضع جميع من قام بعمليات صيرفة في نفس الوعاء. ففرضت الضريبة على موظفي القطاع العام الذين يحصلون على فتات من قيم رواتبهم الأصلية والمودعين الذين حصلوا على فتات من ودائعهم استنادا إلى صيرفة كما وأُلزموا باستعمال المنصة، بنفس قيمة الضريبة التي سيخضع لها المصارف والمضاربون الكبار الذين حققوا أرباحا غير مشروعة من جرّاء صيرفة جرّاء حصولهم على معلومات غير متوفرة للعامة. 

تسخير الأملاك العامة لأصحاب النفوذ

تضمّن مشروع الموازنة مادة (82) سبق وأن شطبتها الهيئة العامة لمجلس النواب من مشروع موازنة 2022 تتعلّق بالسماح بتأجير أملاك الدولة الخصوصية لفترات قد تصل إلى 18 عاما (حاليا لا يمكن أن تتجاوز مدة تأجير هذه الأملاك أربع سنوات). اللافت في هذه المادة أنّها تُحدّد الإيجار بما لا يقل عن 2% من القيمة التخمينية للعقار، بينما هي 4% في التعاملات بين الأفراد، كما أنّها لا تقوم بوضع حساب للتضخّم الذي قد يحصل وبخاصة في ظلّ تواصل انهيار العملة اللبنانية، حيث لا تُزاد بدلات الإيجار بنسبة معيّنة سنويا وفق ما هو معمول به في الإيجارات طويلة الأمد.

الأمر ليس أفضل بالنسبة إلى الأملاك العامة البحرية التي تبقى مستباحة من أصحاب النفوذ بشكل شبه مجاني، إذ لم تزدْ إيرادات هذه الأملاك عن 26 مليون دولار (2550 مليار ليرة) على ما يظهر في جداول الإيرادات في مشروع موازنة 2024، بزيادة مضاعفة بالنسبة إلى إيرادات السنة الماضية من دون معرفة مصدر هذه الزيادة. علماً أن هذه الإيرادات وردتْ تحت بند: “إيرادات ناتجة عن تسوية الأملاك البحرية”، يفهم من ذلك أن الإيرادات المذكورة لا تشمل رسوم إشغال الأملاك البحرية، من دون أن يعلم إذا تمّ لحظُها فعليّا ضمن إيرادات الموازنة أم لا. هذا فضلا عن أنه بخلاف الرسوم الكثيرة التي تمّت مضاعفتُها في مشروع الموازنة، لم تلحظ أي زيادة على الرسوم على إشغال الأملاك البحرية. 

أخيرا يسجل إيجابا أن المادة 64 من مشروع الموازنة رفعت قيمة الغرامة بالدولار (10 آلاف إلى 35 ألف دولار) على كل من يُخالف مبدأ السماح بولوج الشاطئ. وفي حين أنّ هذه المادة تُشكّل إعادة تقييم للغرامات التي وردت في القانون 64/2017 مع تدهور سعر الليرة، يُؤمل أن تُشكّل مناسبة لتطبيقها أو إعادة إحيائها بخاصة مع ازدياد التعدّيات على الحق بالولوج إلى الشاطئ التي برزت خلال هذا الصيف. ويُسجّل في هذا الصدد أنّ المادة لم تكتفِ بما ورد في القانون 64/2017 لجهة فرض الغرامة على من يملك ترخيصا بإشغال الأملاك العامة، بل فرضتها على أيّ شخص آخر يمسّ بحق الولوج. وفي حين أنّ توسعة الفئة المستهدفة هو أمر إيجابي لدرء الاعتداءات، إلّا أنّه يُخشى أن يعكس تسليما بعدم القدرة على مصادرة الدولة ووضع يدها على التعدّيات على الأملاك العامة البحرية.

استمرار الهشاشة في أوضاع الموظفين العامين

على عكس ما جرتْ عليه العادة في مشاريع موازنات السنوات الماضية، خلا مشروع موازنة 2024 من أيّ مادّة تتعلّق مباشرة بأوضاع الموظفين العموميّين، سواء فيما يتعلّق برواتبهم أو أوضاعهم الوظيفية والتقاعد وغيرها. ويعكس هذا الأمر تماديا في إهمال أوضاع الموظفين العامين، الأمر الذي سينعكس على أداء المرافق العامة وتاليا حقوق المواطنين كافة. والفكرة الوحيدة التي تضمنّها مشروع موازنة 2024 لتحسين أوضاع الموظفين العموميين المالية تمثلت في تنظيم ما أسماه "بدل خدمات سريعة"، وهو عمليا آلية بديلة عن الرشوة لإلزام المواطنين الأكثر قدرة بتسديد مبالغ إضافية للحصول على الخدمة العامة. 

هذا الحلّ يأتي على حساب العديد من المبادئ حيث يُخشى أن تتحول هذه الآلية من آلية تمنح امتيازا للمواطن الذي يدفع، إلى آلية تحجب الحق بالحصول على الخدمة عن المواطن الذي لا يدفع، في مخالفة واضحة لمبدأ المساواة بين المواطنين المكرّس في الفقرة ج من مقدّمة الدستور. ولا ينحصر الاعتداء على المبادئ بمبدأ المساواة بين المواطنين حصرا، بل يتعدّاه إلى المبادئ التي تقوم عليها الوظيفة العامة حيث ستوزّع المبالغ بين الموظفين بطرق غير متساوية ما ينقض مبدأ وحدة المعايير في تحديد رواتب هؤلاء (سلسلة الرتب والرواتب)، هذا فضلا عن تعزيز علاقات الزبونية والمحسوبية داخل الإدارات العامة، حيث ترتبط آلية تنفيذ هذه المادة بقرار من وزير المالية والوزير المختص. وطبعا يحصل كلّ ذلك من دون أي ذكرٍ للمتقاعدين أو محاولة لتحسين أوضاعهم.

مكافحة التهرّب الضريبي

يتبيّن من الاطّلاع على المشروع أنّه تمّ حذف الإعفاءات التي كانت تضمنّتها المادة 26 من مشروع موازنة 2023 التي تعفي الأغنياء من الضريبة على الأرباح في الخارج وبمفعول رجعيّ، وهو أمر إيجابيّ. 

كما بقي أن ننبّه إلى أنّ المكلّف بضريبة الأملاك المبنية بالدفع عند التصريح، إلّا أنّ المادة 71 من مشروع موازنة 2024 أسقطتْ هذا الإلزام من دون توضيح أسباب ذلك، علما أنّ المادة كانت مخصّصة لتعديل الحدّ الأدنى الذي يُكلّف الشخص بضريبة الأملاك المبنية إذا كانت إيراداته أعلى من 100 مليون ليرة، وبالتالي يجب على النواب الاستيضاح عن سبب هذا التعديل عند مناقشة المشروع والعمل على رفضه في حال لم يكن التبرير مقنعا حفاظا على إيرادات الدولة.

يمكنكم هنا الاطلاع على مشروع موازنة العام 2024 كاملا