"كابيتال كونترول" تحت سقف الحاكم: 14 ملاحظة على مقترح مُسرّب

كما ينبت الفطر في الغابات الرطبة، يظهر بين الفترة والأخرى مقترح جديد للكابيتال كونترول، أحدثها عهداً ما تسرّب مؤخراً بتاريخ 27/4/2021. وكالعادة كما كل الاقتراحات المثيرة للجدل، غالباً ما تُسرّب من دون تبيان الجهة التي أعدّتها في محاولة لجسّ نبض مختلف اللاعبين المؤثرين في هذا المضمار. وقد تبيّن أنّ النسخة المسرّبة المتداولة اليوم هي تلك التي تناقشها لجنة المال والموازنة التي يرأسها النائب ابراهيم كنعان وفق ما نقله موقع "لوريان توداي" في 29/4/2021^[1] وجريدة الأخبار في 30/4/2020^[2]. وقد أتى هذا الإعلان بعد أيام من التجاذبات القضائية حول قضية تهريب الأموال إلى الخارج، بما أعاد الحديث عن تهريب مليارات الدولارات إلى الخارج بفعل تلكّؤ المجلس النيابي عن وضع قانون كابيتال كونترول كما يحصل في الدول التي تعاني عموماً من أزمة مالية حادّة. كما من المهم بمكان التذكير بأنّ وضع قانون مماثل يدخل ضمن الشروط التي وضعها صندوق النقد الدولي والدول "الداعمة للبنان" للتعاون معه للخروج من الأزمة.

وكما معظم مقترحات الكابيتال كونترول السابقة، يتطرّق هذا الاقتراح إلى مسائل أربع: (1) السحوبات في الداخل (2) والتحاويل إلى الخارج من الودائع "القديمة"، و(3) تحديد الأجهزة المشرفة على حسن تطبيق هذا القانون في حال إقراره والصلاحيات الممنوحة لها و(4) مسألة الودائع الجديدة "Fresh money".

في هذا المقال، سنعرض أبرز ما نصّ عليه هذا المقترح في سياق نقده، وذلك ضمن 14 ملاحظة نضعها في أربعة أبواب.

وقبل المضيّ في ذلك، تجدر الإشارة إلى حرص واضعي المقترح على تجريد القضاء من أي صلاحية في تنفيذ هذا القانون، خلافا لمبدأ الفصل بين السلطات. ويؤشّر هذا التوجه إلى مستوى التوجس لدى حاكم مصرف لبنان والمصارف والنواب المقربين منهم من تزايد تعاطف القضاة مع الرأي العام ضد ممارسات هؤلاء، ولا سيما بعد تزايد القرارات القضائية وتعدد الملاحقات الجزائية في هذا الشأن، منها ملاحقة حاكم مصرف لبنان رياض سلامة شخصيا. فكأنما واضعي المقترح يردّون على القضاة من خلال تجريدهم من أي صلاحية في مجال تقييد حقوق المودعين، بل حتى من خلال انتزاع ملفات قضائية ما تزال عالقة لديهم في هذا الشأن.

1- ماذا بشأن إمكانية سحب المال من الودائع القديمة؟

بالتدقيق في المقترح، نلحظ أنه فرض قيودا قانونية على أصحاب الودائع القديمة، من دون أن يمنحهم أي حقوق مكتسبة في مواجهة التمييز أو التعسّف.

1. سقوف للسحوبات من دون حدّ أدنى مضمون^[3]

أول ما نلحظه هو أن المقترح تحدث عن سقوف للسحوبات أي حدود قصوى من دون حدّ أدنى مضمون. وفيما نص المقترح على سقف 20 مليون ليرة لبنانية شهريا من مجمل حسابات المودع بالمصرف، فإنه خوّل المجلس المركزي تعديل السقف كلما دعت الحاجة بعد التشاور مع وزير الماليّة ضمن مندرجات قانون النقد والتسليف خاصة المادة 69 منه. وقد ورد في تعديل السقوف أنه يأتي تعزيزا لقدرة المودعين بالتصرف بودائعهم، وهي جملة غامضة قد تفسرّ على أنها تعني رفع السقوف أو خفضها وليس فقط رفعها. من هذا المنظور يقيد المقترح حقوق المودع بالتصرف من دون إعطائه أي ضمانة لإجراء أي سحب من حسابه. ولا يستثنى من ذلك إلا السحوبات النقدية للرواتب التي تبقى خارج السقوف.

2. التمييز بين الحسابات بالعملة الصعبة

يميز المقترح بين الحسابات بالعملة الصعبة، وفق مصدر الأموال المكونة لها وتاريخ تكوينها.

فخلافا لمبدأ حصول السحب بالليرة اللبنانية فقط المكرّس في بداية الاقتراح، أعطى المقترح إمكانية إجراء سحوبات نقديّة شهرية بالعملة الأجنبية من الحسابات بهذه العملة، باستثناء الحسابات التي تكوّنت من تحويلات من الليرة اللبنانية بعد 2016. وقد سارع المقترح إلى تخفيض سقف السّحب بهذه العملة إلى 50% من قيمة السّحوبات بالليرة اللبنانية (أي ما بعادل 10 مليون ليرة لبنانية وفق سعر الصرف المعتمد).

وعدا أن هذا المقترح يخلو من أي مبرر لهذا التمييز بين الحسابات بالعملة الأجنبية (ربما هو يرتبط ببدء الهندسات المالية)، فإن معيار التمييز هو معيار غير واضح ويفتح بابا للاستنساب والتمييز بين المودعين. فهل تستفيد الودائع المكوّنة جزئيا من الليرة من هذا الاستثناء؟ وبأيّ نسبة؟ وإذا تمّ التصرف بجزءٍ من هذه الودائع المُكوّنة من تحويلات بالعملتيْن بعد تكوينها، فكيف نحدد طبيعة الوديعة المتبقية؟ أسئلة لم يشأ واضعو المقترح معالجتها تاركين بذلك للمصارف ومصرف لبنان هامشا واسعا إضافيا في التحكّم بحقوق المودعين.

3. السحوبات تتم بالعملة اللبنانية بسعر صرف استنسابي

فيما عدا الحسابات بالعملة الصعبة المكونة من حوالات بالعملة الصعبة أو بالليرة اللبنانية قبل 2016، لا تتمّ السّحوبات من الحسابات المصرفيّة بجميع أنواعها، إلا بالليرة اللبنانية وفق سعر الصرف المعتمد فيه. وبالعودة إلى كيفية احتساب سعر الصرف، يتبين أنه يحدّد من مصرف لبنان من دون أي ضوابط، سوى وجوب أن يأخذ في عين الاعتبار السوق الرائجة التي تكون حدّدتها المنصة للتبادل الحر التي ستنشأ فيه. وهو ما يفتح الباب أمام الاستمرار في السياسة الحالية بحيث لا يكون السعر المعتمد هو نفسه سعر السوق الرائجة.

4. لا تمييز وفق هوية أصحاب الودائع رغم اختلاف أوضاعهم

أخطر ما في المقترح أنه يعامل مجمل الودائع بنفس الطريقة، من دون إدخال أي معيار للتمييز وفق هوية أصحاب الودائع أو الاعتراف بخصوصية أي منهم. وتحديداً، لا نلقى أيّ خصوصية لحسابات النقابات والشركات والمؤسسات والجمعيات ذات المنفعة العامة، على نحو يتجاهل أدوارها الحمائية أو الإنمائية أو الاقتصادية.

2- ماذا بشأن التحويل إلى الخارج؟

يضع المقترح هنا مبدأ منع التحاويل إلى الخارج من الحسابات المصرفيّة القديمة بكافة أنواعها بما فيه تلك العائدة لعملاء المصارف العاملة في لبنان والمصارف والمؤسسات المالية كافة. وهو إذ ينصّ على إمكانية إجراء تحاويل في حال توفر شروط معينة وضمن سقوف معينة (يحددها المجلس المركزي لمصرف لبنان على أن لا تتعدّى مجمل سقوف الفئات 50 الف د.أ سنويا كحدّ اقصى للعميل الواحد)، فإنه هنا أيضا لا يمنح المودعين أي حق مكتسب في هذا الخصوص. وعليه، يستدعي المقترح في هذا الخصوص الملاحظات الآتية:

5. استبدال حق التحويل المكتسب بقانون الدولار الطلابي بحق تقديم طلب

ينص المقترح على إمكانية تقديم طلب لإجراء تحاويل لتسديد نفقات التعليم في الخارج. يتعارض هذا المقترح مع قانون الدولار الطلابي الذي منح المودعين ليس فقط إمكانية تقديم طلب، بل حقّا مكتسبا بتحويل مبلغ 10 آلاف د.أ وفق سعر الصرف الرسمي للدولار عن عام 2020-2021. وعليه، يؤدّي هذا المقترح في حال إقراره إلى نسف هذا الحق المكتسب عملا بالمادة 6 منه التي تنص على إلغاء أي نصّ يتعارض مع أحكامه.

6. استثناءات غير مبررة على مبدأ منع التحاويل إلى الخارج:

حدّد المقترح أربعة استئناءات تسمح بالتحاويل إلى الخارج وهي على التوالي: (1) تسديد نفقات التعليم و(2) إيفاء القروض الشخصية السكنية الناشئة في الخارج، و(3) تسديد ضرائب أو رسوم أو التزامات مالية متوجبة لسلطات رسمية أجنبية و(4) تسديد نفقات في الخارج عائدة للاشتراكات والتطبيقات على الإنترنت عبر استعمال بطاقات الدفع والائتمان بالعملات الأجنبيّة. وما يجمع بين هذه الاستثناءات، أقله بين الثلاثة الأولى منها، هو أنها تتصل بنفقات تستحق في الخارج في ذمة المودع من دون أن تكون مرتبطة بحال من الأحوال بالحاجات الوطنية أو بالاقتصاد الوطني وأنها تؤدي عمليا إلى تمييز الأشخاص غير المقيمين أو أقله الأشخاص الذين لديهم ممتلكات أو مصالح في الخارج (وهم من حيث المبدأ الأقل تضررا بالأزمة) على حساب الأشخاص المقيمين الذين ليس لديهم ارتباطات اقتصادية بالخارج (وهم من حيث المبدأ الأكثر تضررا بالأزمة). ومن شأن هذا التمييز أن يشكل إخلالا بمبدأ المساواة بين المواطنين أمام القانون.

7. استمرار التمييز والاستنساب في عمليات التحويل إلى الخارج:

ينص المقترح على آلية الموافقة على طلبات إجراء التحاويل إلى الخارج وهي آلية يشارك فيها المصارف ومن ثم "وحدة مركزية التحاويل لدى مصرف لبنان" والمجلس المركزي لمصرف لبنان عند الاقتضاء وفق ما نفصله أدناه. إلا أن هذا القرار يبقى ذات طابع استنسابي في ظل غياب الحق المكتسب للمودع بإجرائها كما سبق بيانه.

3- تعزيز صلاحيات مصرف لبنان: المودعون تحت رحمة مصرف لبنان مجدّدا

أكثر ما يدعو للاستغراب في المقترح هو توسيع صلاحيات المصرف المركزي ورئيسه بما يُبقي المودعين تحت رحمته، كل ذلك في موازاة استمرار ممانعة حاكمه عن الخضوع للتدقيق الجنائي. وما يزيد من قابلية هذا الأمر للانتقاد هو أن العديد من الصلاحيات الممنوحة له أتت متعارضة مع النظام القانوني السائد وانتقاصا من مبدأ فصل السلطات واستقلال القضاء الذي تم تجريده من أي صلاحية في هذا الشأن كما سبق بيانه. ومن أهم الملاحظات الهامة في هذا الخصوص، الآتية:

8. منح مصرف لبنان حق تحديد سقوف السحوبات والتحاويل ضمن ضوابط محدودة:

تمّ منح مصرف لبنان حق تحديد سقوف السحوبات والتحاويل إلى الخارج وتعديلها، ضمن ضوابط تشريعية محدودة. ومنها أن سقف التحاويل حدّد بخمسين ألف د.أ سنويا.

9. منح سلطة استنسابية لمصرف لبنان بالموافقة أو رفض التحاويل إلى الخارج

تمّ منح مصرف لبنان سلطة استنسابية في الموافقة على طلبات إجراء التحاويل إلى الخارج. وهذا ما يتحصّل من إنشاء "وحدة مركزيّة التحاويل" داخل مصرف لبنان، التي تتولّى مهمة مراجعة القرارات الصادرة عن المصارف بالموافقة أو الرفض بشأن طلبات التحاويل. فلا يؤخذ بموافقة المصرف على إجراء تحويل إلا إذا وافقت "الوحدة" عليها والتي يكون لها حق نقض قرار المصارف بالرفض أيضا. وفي حين أن المقترح لا يتضمن أي أصول أو ضوابط بشأن تشكيل الوحدة، يرجّح أن يدخل تشكيلها ضمن صلاحية حاكم مصرف لبنان الذي يتولّى وفق قانون النقد والتسليف أوسع الصلاحيات لإدارته.^[4]

10. تحصين قرارات "الوحدة" و"المجلس المركزي لمصرف لبنان" بخصوص التحاويل إلى الخارج حيال أي مراجعة قضائية:

جعل المقترح قرارات الوحدة في أغلب الحالات غير قابلة لأي طريق من طرق المراجعة الإدارية أو القضائية. فلا يُعطى العميل حق الطعن في قرار "الوحدة" إلا في حالة واحدة وهي حالة رفض طلبه رغم موافقة المصرف عليه. وفي هذه الحالة، يتولّى النظر في الطعن المجلس المركزي لمصرف لبنان الذي تكون قراراته هي الأخرى غير قابلة لأي طريق من طرق المراجعة الإدارية والقضائية. وهذا الأمر يؤدي عمليا إلى ضرب مبدأ فصل السلطات من خلال تحصين قرارات الوحدة والمجلس المركزي وإبقائها في منأى عن أي مراجعة قضائية.

ويلحظ أن المقترح لا يعالج صراحة مآل القرار الصادر عن "الوحدة" بالموافقة على طلب إجراء حوالة إلى الخارج رغم معارضة المصرف. ويخشى أن تفتح هذه الثغرة الباب أمام المصارف لتعطيل هذا القرار.

آلية النظر في طلبات التحاويل إلى الخارج
المصرف	الوحدة المركزية للتحاويل	النتيجة
موافقة	موافقة	قبول الطلب نهائيا
رفض	رفض	رفض الطلب نهائيا
موافقة	رفض	للمودع حق الطعن أمام المجلس المركزي الذي يصدر قرارا نهائيا
رفض	موافقة	لم تعالج الفرضية صراحة. الأرجح: قبول الطلب نهائيا

11. تجريد القضاء من أي صلاحية بالنظر بطلبات الحوالات بصورة رجعية

جاء في المقترح أنه يسري في حال إقراره على طلبات السحوبات والتحاويل التي تدخل ضمن مندرجاته والتي هي موضوع نزاع لدى المحاكم مهما كانت طبيعتها وعلى مختلف درجاتها والتي لم يصدر فيها قرار مبرم.

تبعاً لذلك، يكون المقترح في صدد تجريد القضاء من أي دور له في هذا المجال وبصورة رجعية. فمن جهة، تنزع عنه صلاحية النظر في طلبات التحاويل الحاصلة في فترة الكابيتال كونترول غير الرسمي. كما تنزع عنه صلاحية النظر في قانون الدولار الطلابي. كما تنزع عنه أي صلاحية في النظر في القرارات الإدارية المتخذة من الوحدة أو المجلس المركزي كما سبق بيانه.

12. الهيئة المصرفية العليا تتمدد على حساب القضاء العادي

في حين تسمح القوانين بإعلان توقف المصارف عن الدفع في حال عدم التزامها بموجباتها من قبل القضاء العادي (المحكمة المصرفية الخاصة)، فإن المقترح استخدم "التحاويل" ليجرد هذا القضاء من هذه الصلاحية. وقد تحقق هذا الأمر من خلال أمرين:

• جعل الهيئة المصرفية صاحبة الاختصاص لاتخاذ الاجراءات وفقا لحالات التوقف عن الدفع والإيفاء في حال عدم التزام المصرف بإجراء التحاويل، وذلك بدلا عن القضاء العادي. ويلحظ أن المقترح ترك للهيئة في هذه الحالة اتخاذ القرار الذي تراه مناسبا دون أن يلزمها بإعلان التوقف عن الدفع. ويخشى أن يؤدي نقل الصلاحية على هذا الوجه إلى مواصلة جرم الإفلاس الاحتيالي أو التقصيري من دون عقاب بسبب تضارب المصالح في تكوينها ونفوذ حاكم المصرف المركزي فيها.
• إعطاء المصرف المركزي الحقّ بتنفيذ التحويل المشار إليه من السيولة المتوفّرة لديه نيابة عن المصرف المتخلف عن الدفع، على أن يقوم المصرف بتسديد المبالغ المحولة خلال أسبوعين مع غرامة يحددها المجلس المركزي بالعملة الصعبة.

13. منح الحاكم حق المبادرة لتمديد أو تقصير مدة القانون

تمّ السماح بتمديد أو تقصير مدة سريان المقترح في حال إقراره. ففيما حدد المقترح مدة العمل به بسنة واحدة من تاريخ نشره، فإنه أعطى مجلس الوزراء صلاحية تمديده لسنة إضافية كحدّ أقصى بناء على توصية وزير المالية وحاكم مصرف لبنان مرفقة بتقرير معلّل يقدمانه كل ستة أشهر. وبذلك، تصبح مبادرة التمديد أو التقصير في يد الحاكم.

4- الأموال الجديدة: خدعة جديدة أم ضمانات؟

14. أموال جديدة في مصارف قديمة متوقفة عن الدفع

يستعيد المقترح أبرز المصطلحات الناشئة بعد الأزمة وهو مصطلح "الأموال الجديدة" fresh money والتي لا تخضع لأي من القبود على السحب أو التحاويل إلى الخارج. وقد استعاد لهذه الغاية التعريف الوارد في التعميم 150 الصادر عن المصرف المركزي لهذا المصطلح والذي يشمل الأموال المحوّلة من حسابات مصرفية خارج لبنان بالعملات الأجنبية أو التي تتلقاها نقدا بعد تاريخ صدوره في 9/4/2020، علما أن هذا التعريف يختلف عن التعريف الذي كان ورد في الاقتراحات السابقة أو التي وردت حتى في البيان الصحفي الصادر عن جمعية المصارف في 17/11/2019 والذي كان شمل الأموال المحولة بعد 17/10/2019.

ورغم التطمينات التي يرشح هذا المقترح عنها في هذا الخصوص بهدف اجتذاب أموال من الخارج أو إقناع المقيمين في إعادة أموالهم إلى المصارف، يبقى أن المصارف هي واقعيا في وضع المصارف المتوقفة عن الدفع، ممّا قد ينسف في حال إثبات ذلك قضائيا بصورة أو بأخرى أي تمييز بين أموال جديدة وأموال قديمة ليدرجها كلها ضمن موجودات "التفليسة".

   

1- “At last a capital control law is ready for parliamentary committee scrutiny. Here’s what the draft contains”, Omar Tamo, 29/4/2021. ↑

2- اقتراح الـ«كابيتال كونترول»: المصارف إلى الشطب إذا لم تلتزم، إيلي الفرزلي، 30/4/2021↑

3- االفقرة 2 من المادة الأولى من اقتراح القانون ↑

4- المادة 26 من قانون النقد والتسليف ↑