شغور رئاسة الجمهورية لا يمنع التشريع

أصدر أمس قرابة 46 نائبا بيانا أعلنوا فيه "أن عقد جلسة تشريعية هي مخالفة للدستور وبمثابة ضربة قاتلة لأساسات النظام اللبناني معلنين أنهم لن يشاركوا في أي جلسة تشريعية قبل انتخاب رئيس الدولة ولن يعترفوا بأي من قوانينها". أتى هذا البيان تبعا لانقضاء قرابة 3 أشهر ونصف على خلو سدة رئاسة الجمهورية من دون نجتح مجلس النواب في انتخاب رئيس جديد، واستباقا للجلسة التي تسعى قوى سياسية لعقدها هذا الأسبوع لتمرير اقتراحات ومشاريع قوانين تعتبرها هذه القوى ضرورية، ومنها اقتراحي قانون بتجديد ولاية المدراء العامين والأمنيين ومشروع قانون الكابيتال كونترول إرضاء للمصارف، وهي اقتراحات تهدف لخدمة هذه القوى والمصارف على حساب المجتمع برمته. إذ تعتبر "المفكرة" أن هذه الاقتراحات تستدعي أوسع مواجهة ممكنة لمنع إقرارها دفاعا عن المجتمع، فإنها ترى في الوقت نفسه عدم جواز ربط التشريع بانتخاب رئيس للجمهورية بالنظر إلى  النتائج العبثية التي يسفر عنها. وهذا ما يذهب إليه د. وسام اللحام في مطالعته التي يبنيها على تفسير الدستور ولكن الأهم على النتائج العبثية التي قد يسفر عنها تعطيل السلطة التشريعية إلى حين انتخاب رئيس جديد، وبخاصة في ظل التسليم الواسع باشتراط نصاب الثلثين لجلسات الانتخاب خلافا للدستور  (المحرّر).

برزت في السنوات الماضية إشكالية دستورية جديدة يتمّ طرحها عند كلّ استحقاق رئاسي تتعلق بجواز ممارسة مجلس النواب لصلاحياته التشريعية خلال المهلة الدستورية لانتخاب رئيس الجمهورية أو في ظل شغور رئاسة الجمهورية إذا لم يتمكن مجلس النواب من انتخاب رئيس جديد قبل نهاية ولاية الرئيس الحالي. فقد انقسمت الأحزاب السياسية وفقا لمصالحها بين من يعتبر أن مجلس النواب يحتفظ يصلاحياته التشريعية وبين من اعتبر أن ذلك لا يجوز كون مجلس النواب يصبح بحكم الدستور هيئة انتخابية وبالتالي يتوجب عليه الشروع فورا بانتخاب رئيس الدولة دون الاهتمام بأي موضوع آخر.

فمع انتهاء ولاية رئيس الجمهورية إميل لحود في تشرين الثاني 2007، لم يعقد مجلس النواب أيّ جلسة تشريعية حتى تمّ انتخاب ميشال سليمان رئيسا للجمهورية في أيار 2008. وقد أثير الموضوع مجدّدا مع انتهاء ولاية ميشال سليمان سنة 2014 من دون انتخاب خلف له ضمن المهلة الدستورية ما أدى إلى حصول فراغ رئاسي طويل استمرّ حتى 31 تشرين الأول 2016 مع انتخاب ميشال عون رئيسا للجمهورية.

لكن القوى السياسية، رغم تضارب مواقفها حول هذا الموضوع، توافقت على عقد جلسة تشريعية في 5 تشرين الثاني 2014 أقرت خلالها قانون التمديد لمجلس النواب كي تستمرّ ولايته حتى 2017 إضافة إلى قوانين أخرى. وقد حاول البعض تبرير هذه الجلسة ب "تشريع الضرورة" منعا لنهاية ولاية مجلس النواب القريبة من دون إجراء انتخابات نيابية، علما أن النائب نقولا فتوش الذي تبرع بإقتراح قانون التمديد مرفقا إياه بدراسة قانونية دفاعا عن هكذا خطوة رفض نظرية تشريع الضرورة قائلا "هل المجلس عندما يجتمع يشرع فقط تحت وطأة الضرورة؟ بالله عليكم، أوجدوا لي نصاً في الدستور يتكلم عن التشريع الضروري". وقد أضاف: "أريد أن أقول فقط إن حق التشريع هو حقّ من حقوق السيادة (...) فله الحقّ أن يُشرّع بكل شيء في أي ظرف ومكان. إذاً أيّ حديث عن تشريع الضرورة، فهو غير كاف". بعدئذ، توقّف العمل التشريعي مجدّدا لأكثر من عام ليعود المجلس ويعقد جلسة تشريعية في تاريخ 12 تشرين الثاني 2015 أقرّ فيها مجموعة متنوّعة من القوانين من بينها قوانين مكافحة تبييض الأموال التي التزم عبرها لبنان أن يجعل تشريعاته متلائمة مع التشريعات الأميركية في هذا المجال. وقد تكرّر الكلام خلال هذه الجلسة بأن الأولوية يجب أن تكون لانتخاب رئيس الجمهورية وليس للتشريع إلا إذا كان التشريع يهدف إلى إعادة تكوين السلطة (تبني قانون انتخابات جديد) أو للضرورة.

ويستند الذين يدافعون عن فكرة عدم جواز التشريع خلال الفراغ الرئاسي إلى المادة 75 من الدستور المعطوفة على المادة 74 منه إذ تنص هذه الأخير على التالي: "إذا خلت سدّة الرئاسة بسبب وفاة الرئيس أو استقالته أو سبب آخر فلأجل انتخاب الخلف يجتمع المجلس فوراً بحكم القانون"، بينما تنصّ المادة 75 على التالي: "إن المجلس الملتئم لانتخاب رئيس الجمهورية يعتبر هيئة انتخابية لا هيئة اشتراعية ويترتّب عليه الشروع حالاً في انتخاب رئيس الدولة دون مناقشة أو أي عمل آخر".

وفقا لهذا الرأي، عند خلوّ رئاسة الجمهورية يجب على المجلس أن يجتمع فورا ويتحول حينها إلى هيئة انتخابية فقط لا يحق لها التشريع. ولا شك أن هذا التفسير هو تأويل مبالغ فيه يتسرّع جدا في الوصول إلى استنتاجات لم يلحظْها النص أو لم يتخيّلها حتى.

فكما هو متوقع، تجد المادة 74 مصدرها في القانون الدستوري الفرنسي الصادر في 25 شباط 1875 خلال الجمهورية الثالثة لا سيما المادة السابعة[1]. بينما لا يوجد مثيل للمادة 75 في القوانين الدستورية الفرنسية للجمهورية الثالثة لكن نجدها في مراجع الفقه الدستوري  (أوجين بيار) التي كانت متداولة حينها[2]. ويكرر الأمر نفسه "موريس هوريو" الذي يقول أن الجمعية الوطنية (الاجتماع المشترك لمجلسي الشيوخ والنواب) الملتئمة لانتخاب رئيس الجمهورية لا يحقّ لها التباحث في أي أمر ولا القاء الخطب ولا حتى تناول المرشّحين إذ يتوجب فقط انتخاب الرئيس[3].

فكي نفهم الغاية من نص المادة 75 من الدستور اللبناني علينا أن نتذكر أن مجلس النواب عند خلو رئاسة الجمهورية عليه أن يجتمع فورا، أي أنه قد يجتمع خارج الدورات العادية لمجلس النواب التي يحقّ له خلالها ممارسة صلاحياته التشريعية. فعندما تقول المادة 75 أن المجلس هو هيئة انتخابية، فهي تقصد أن المجلس الذي سيجتمع فورا وفي أيّ وقت من السنة لا يمكن أن يستغلّ هذا الاجتماع خارج الدورات من أجل التشريع.

وهذا ما تعلنه المادة الرابعة من القانون الدستوري الفرنسي الصادر في 16 تموز 1875 التي تنصّ على أن كل الجلسات التي يعقدها مجلس الشيوخ أو مجلس النواب خارج دورات الانعقاد هي غير شرعيّة باستثناء الاجتماع الفوري من أجل انتخاب رئيس الجمهورية.

لذلك، يتبيّن لنا أن منع التشريع يتعلق فقط بالجلسة التي يعقدها مجلس النواب لانتخاب رئيس الجمهورية وليس بكل الجلسات التي يمكن لمجلس النواب أن يعقدها خلال الفراغ الرئاسي. صحيح، لم يتوقع الدستور أن يمتد الفراغ على سنين إذ انه افترض انه بمجرد حصول الخلو سيعمد مجلس النواب الى انتخاب الخلف. وهذا ما يشرحه "جوزيف بارتيليمي" إذ يعتبر أن الاجتماع الفوري لا يمكن أن يتم باللحظة ذاتها بل أن ذلك يجب أن يفهم بأن رئيس الجمهورية الجديد يجب أن ينتخب خلال مهلة تمتد من يوم إلى ثلاثة أيام[4]. وكل تفسير مخالف لا يمكن القبول به إطلاقا كونه يؤدّي إلى افتراض أن الدستور أراد منع التشريع خلال الشهور الطويلة التي يستغرقها الفراغ الرئاسي وهو الأمر الذي لا يمكن التسليم بها كمجرد استنتاج منطقي ينبع من هذه النصوص الدستورية.

وقد تنبه "ليون دوغي" لهذه الإشكالية فعالجها بإسهاب معتبرا أن الجمعية الوطنية لا وجود لها إلا عندما يجتمع النواب والشيوخ سويا ويعلن رئيس الجلسة أن الجمعية الوطنية باتت بحكم المنعقدة. إذ عندها فقط، يمكن الحديث عن تحوّل هذا الاجتماع إلى هيئة انتخابية ينحصر دورها بانتخاب رئيس جديد للجمهورية. ويضيف "دوغي" أنه خارج هذا الاجتماع، يظلّ البرلمان محتفظا بصلاحياته التشريعية ويحق بالتالي لمجلسي الشيوخ والنواب الاجتماع من أجل إقرار القوانين شرط أن يتم ذلك ضمن العقود الدستورية التي تسمح بذلك. وقد اعتبر "دوغي" أن الحكومة يمكن لها أن تتقدم بكل أنواع الاقتراحات أثناء خلو رئاسة الجمهورية، وأن تشارك في اجتماعات المجالس النيابية لأن منع التشريع في هذه الحالة هو غير مقبول كون الظرف قد يحتم اقرار قوانين طارئة وبالتالي لا يجوز تكبيل يد السلطة ومنعها من القيام بدورها[5].

ويعلق "دوغي" على كلمة "فورا" التي تحتّم اجتماع الجمعية الوطنية فور حصول الشغور فيقول أنه لا يجوز الاستنتاج أنها تعني منع البرلمان من ممارسة صلاحياته التشريعية منذ لحظة حصول الفراغ حتى انتخاب الرئيس الجديد[6].

إن اعتباطية التأويلات الدستورية التي تطلقها بعض أحزاب المجلس ونوابه تظهر في النتائج العبثية التي تترتب عليها. ففي حال كان مجلس النواب يتحول إلى هيئة ناخبة دائمة يمتنع عليه التشريع يتوجب علينا الافتراض أيضا أنه يُمنع عليه ممارسة كلّ صلاحياته الأخرى، فهو لا يحق له مراقبة الحكومة ولا عقد جلسات لمساءلة الوزراء، ما يعني أن الحكومة تصبح مطلقة الحرية خلال هذه الفترة لأن البرلمان أصبح هيئة ناخبة فقط، وهو أمر لا يمكن القبول به إطلاقا.

علاوة على ذلك، من أجل فهم المادة 74 من الدستور التي تنص على الاجتماع الفوري لمجلس النواب علينا أيضا العودة إلى التجربة الفرنسية التي دونها لا يمكن لنا تفسير هذا التشديد على الطبيعة الفورية للاجتماع.

والحقيقة المنسية هي أن الذي كان يتولى دعوة الجمعية الوطنية للانعقاد من أجل انتخاب رئيس الجمهورية في فرنسا عندما يقترب الموعد الدستوري لإنهاء ولاية رئيس الجمهورية بشكل طبيعي هو رئيس الجمهورية نفسه الذي يتولى إصدار مرسوم يحدد للجمعية الوطنية تاريخ انعقادها من أجل انتخاب الرئيس الجديد[7]. وقد جرت العادة في فرنسا، مع انتهاء أول ولاية لرئيس الجمهورية بشكل طبيعي في كانون الثاني 1886 أن يتوافق رئيس مجلس الشيوخ ورئيس مجلس النواب ورئيس مجلس الوزراء على تاريخ الدعوة لكن شرط أن يتم تكريس ذلك بمرسوم يصدر عن رئيس الجمهورية، علما أن رئيس مجلس الشيوخ، بوصفه رئيسا للجمعية الوطنية، يقوم بوظيفته الإدارية المعهودة أي بتحديد ساعة الاجتماع كي يتمكن الأعضاء من تنسيق حضورهم إلى الجلسة[8].

لكن الأمر يختلف عندما تنتهي ولاية رئيس الجمهورية الفرنسي بسبب الوفاة أو الاستقالة. ففي هذه الحالة تنص المادة السابعة من القانون الدستوري الفرنسي الصادر في 25 شباط 1875 على ضرورة اجتماع الجمعية الوطنية فورا من أجل انتخاب الرئيس الجديد وهو النص الذي سيصبح المادة 74 من الدستور اللبناني.

والهدف من هذا النص لم يكن فقط تحرير الجمعية الوطنية من تدخّل السلطة التنفيذية بل أيضا التأكيد على أنّ جلسة انتخاب الرئيس في هذه الحالة يمكن أن تعقد خارج العقد العادي لمجلسي الشيوخ والنواب وهو الحلّ نفسه المعتمد في لبنان. فالانعقاد الفوري لا يعني أن مجلس النواب سيصبح فوريا هيئة انتخابية دائمة تفقد صلاحياتها التشريعية بل هو لتدارك احتمال حصول خلو في رئاسة الجمهورية خارج دورات الانعقاد العادية حيث يصبح من الضروريّ تدخل السلطة التنفيذية لأجل توجيه الدعوة. وفي فرنسا لم يكن الاجتماع الفوري يعني فقط هذا المعنى الذي أشرنا إليه، بل أيضا أن الجمعية الوطنية يحقّ لها الاجتماع من دون صدور مرسوم عن مجلس الوزراء الذي يتولّى صلاحيات رئيس الجمهورية وكالة، كون ربط اجتماع الجمعية الوطنية بهكذا مرسوم يعني أن مجلس الوزراء يستطيع بامتناعه عن توجيه الدعوة تأخير انتخاب رئيس الجمهورية والاستمرار بممارسة صلاحيات هذا الأخير لفترة تخضع كليا لإرادة مجلس الوزراء، وهو أمر اعتباطي لم يكن من الممكن القبول بها سياسيا ودستوريا. لذلك تنبه النص الفرنسي لهذا الأمر وشدد على الاجتماع الفوري الذي يحدث دون أي تدخل من السلطة التنفيذية.

جرّاء ما تقدم، يتبين لنا أن تفسير الاجتماع الفوري لمجلس النواب لا يعني ولا يمكن له أن يعني أن مجلس النواب يفقد سلطته التشريعية وكل قول مغاير لا يمكن أن يكون إلا مخالفا للفهم التاريخي والمنطق الدستوري الذي يقف وراء هذه الأحكام الدستورية.   

---

[1] "En cas de vacance par décès ou pour toute autre cause, les deux chambres procèdent immédiatement à l'élection d'un nouveau Président".

[2] Eugène Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, p. 354.  « Il doit être procédé immédiatement au vote. L’Assemblée Nationale est en ce cas un simple collège électoral qui ne peut se livrer à aucun débat ».

[3] « Cette assemblée nationale est la même que celle qui assure la révision de la constitution, mais, ici, elle ne fonctionne pas comme assemblée législative constituante, mais comme collège électoral, et cela entraîne des différences de procédure : d'abord, la réunion en assemblée n'est pas précédée d'une délibération séparée des Chambres, qui serait sans objet; ensuite, l'assemblée, une fois réunie, n'étant ici qu'un collège électoral, ne délibère pas, aucun discours ne doit être prononcé, môme sur les candidatures, il ne doit être procédé qu'à des scrutins, ainsi qu'il est de règle dans toutes les assemblées électorales » (Maurice Hauriou, Précis élémentaire de droit constitutionnel, Recueil Sirey, Paris, 1930, p. 125).

[4] « Cet adverbe immédiatement n’est d’ailleurs pas entendu avec la rigueur mathématique : il est observé, lorsque les Chambres se réunissent de un à trois jours après la cessation des fonctions » (Joseph- Barthélemy, Précis de droit constitutionnel, Dalloz, paris, p. 302.)

[5] « En droit, il n’y a assemblée nationale constituée pour élire le président et, par conséquent, corps électoral présidentiel que du moment où les députés et sénateurs étant réunis à Versailles, le président de l’assemblée a prononcé la formule: « Je déclare l’assemblée nationale constituée.» Jusque-là il y a des chambres législatives. Si elles sont en session, elles peuvent s’assembler suivant le droit commun, recevoir et voter des propositions. II y a un gouvernement parfaitement régulier, qui peut faire des propositions de toute espèce, qui peut prendre part aux délibérations du parlement (…) en fait, il est inadmissible que les chambres ne puissent pas pendant la durée de la vacance, recevoir et voter des propositions. Il peut y avoir là une période de crise grave, exigeant le vote de mesures législative d’une extrême urgence; et l’on ne saurait admettre que les pouvoirs soient en quelque sorte désarmés » (Léon Duguit, Traité de droit constitutionnel,  Tome 4, paris, 1924, p. 565-566).

[6] « De ce mot immédiatement, employé par la loi constitutionnelle, il ne faut point conclure, à mon avis, que, du moment où la vacance se produit Jusqu’à l’élection du nouveau président, les chambres cessent d’être assemblées législatives pour devenir corps électoral et ne puissent recevoir ni  voter une Proposition ». (Léon Duguit, Traité de droit constitutionnel,  Tome 4, paris, 1924, p. 565).

[7] « Le texte ne dit pas de qui doit émaner la convocation de l'Assemblée Nationale, laquelle doit avoir lieu un mois avant l'expiration des pouvoirs; mais il ressort des principes qu'elle ne peut émaner que du Président de la République en fonctions. La Constitution prévoit d'ailleurs immédiatement le cas où il ne se conformerait pas à cette obligation et elle y porte remède : si la convocation n'a pas été faite; l'Assemblée Nationale se réunit de plein droit le quinzième jour avant l'expiration des pouvoirs. C'est alors la Constitution elle-même qui la convoque; mais il faudra une convocation de fait pour le jour et l'heure de la réunion; le soin en revient nécessairement au Président du Sénat, Président de l'Assemblée Nationale » (A. Esmein, éléments de droit constitutionnel français et comparé, Tome 2, Sirey, paris, 1921, p. 49).

[8] Eugène Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, p. 357.