مشروع الحكومة حول انتخاب المغتربين: إصلاح ضروري وفقًا لمنطق تسووي ركيك

أقر مجلس الوزراء في جلسته بتاريخ 6 تشرين الثاني 2025 مشروع قانون معجّل مكرّر لتعديل قانون الانتخابات الصادر سنة 2017 بحيث يتمّ بصورة استثنائية تعليق العمل بالمواد 112 و121 و122 والفقرة الأولى من المادة 118 وهي المواد المتعلقة بالمقاعد الستّة المخصصة للمغتربين. كذلك نص المشروع على تعديل مهل تسجيل المغتربين الذين يرغبون بالاقتراع في الخارج كي لا تتجاوز 31 كانون الأول من العام 2025 بينما هي تنتهي حاليا في 20 تشرين الثاني 2025، وعلى واجب السفارات بإرسال قوائم المسجلين "إلى المديرية العامة للأحوال الشخصية بواسطة وزارة الخارجية والمغتربين قبل الخامس عشر من كانون الثاني 2026" بينما المهلة في النص النافذ هي قبل العشرين من كانون الأول.

ويعمد المشروع أيضا في بنده الثاني إلى إلغاء البطاقة الإلكترونية الممغنطة المنصوص عليها في المادة 84 ويستبدلها ب"رمز الاستجابة السريعة" (QR code) بحيث يتم استخدامها في مراكز اقتراع كبرى خارج الدوائر الانتخابية وفقا لآلية تسجيل مسبق يتم تحديدها بقرار من وزير الداخلية علمًا أن عدد مركز الاقتراع وأقلامها يتمّ أيضا تحديده أيضا بقرار من هذا الأخير بينما لجان القيد ومهامها الخاصة بتلك المراكز الكبرى يتم تحديدها بمرسوم يصدر بناء على اقتراح وزير الداخلية.

وقد شرحت الأسباب الموجبة غاية المشروع معتبرةً أن المواد المتعلقة بالمقاعد المخصصة للمغتربين تثير التباسًا ما يوجب تدخّل المشترع لإزالة الغموض معتبرة أن "الإشكاليات المطروحة تتعلق بتضاربٍ وغموضٍ يمسّ جوهر القانون وتتجاوز نطاق المراسيم التطبيقية، ما يجعل معالجتها من اختصاص السلطة التشريعية دون سواها". وأضافت الأسباب الموجبة أن "الغاية من اعتماد البطاقة الإلكترونية الممغنطة في الانتخابات النيابية تمكين الناخب من الاقتراع خارج دائرته الانتخابية والتخفيف من مشقّة الانتقال وكلفته وتأمين مزيد من الحياد والشفافية" لكن ذلك "يتطلب مستلزمات إدارية وفنية كبيرة، وأن وضع هذه البطاقة موضع التنفيذ يتطلب من الناحية العملية واللوجستية، ربط مراكز الاقتراع بعضها ببعض من خلال شبكات اتصالات إلكترونية، وبالتالي تأمين بنية تحتية متطوّرة تحتوي على قاعدة بيانات اللبنانيين الانتخابية وخدمة الإنترنت والاتصالات على أعلى المستويات" وهو أمر غير متاح في الظروف الراهنة. لذلك كان بالإمكان "اعتماد وسائل وتقنيات متطوّرة وآمنة كرمز الاستجابة السريعة المعروف في مراكز الاقتراع الكبرى ، "مما يسهم في الحفاظ على نزاهة وشفافية العملية الانتخابية" ويراعي "روحية النص ونية المشرّع وتحافظ على تجانس أحكام القانون وتوافقها".

وانطلاقا من ضرورة "احترام المهل القانونية لإجراء الانتخابات النيابية وصون ديمقراطية العملية الانتخابية وضمان أوسع مشاركة سياسية ممكنة، ولا سيما تمكين اللبنانيين غير المقيمين من ممارسة حقهم في الاقتراع"، كان لا بد من تعديل قانون الانتخابات الحالي وإصلاح عيوبه وفقا لمشروع القانون الذي أقرته الحكومة.

إن هذا المشروع يستدعي الملاحظات التالية:

مشروع قانون معجل مكرر فقط

من الملاحظ أن الحكومة اختارت وسيلة الاستعجال المكرر كي تبدي رغبتها بضرورة الإسراع في إقرار القانون. لكن مشاريع القوانين المعجلة المكررة تجد سندها في مادة وحيدة ومبهمة من النظام الداخلي لمجلس النواب أي المادة 110 التي تنص على التالي: "للحكومة ولأي من النواب مع تقدم مشروع أو اقتراح قانون أن يطلب بمذكرة معللة مناقشته بصورة الاستعجال المكرر شرط أن يكون مؤلفاً من مادة وحيدة".

وعلى الرغم من غياب المذكرة التي تعلّل الاستعجال المكرر لكن الحكومة صاغت مشروعها على شكل مادة وحيدة ما يشي بوضوح أنها تريد الاستناد على النظام الداخلي بينما كان بإمكانها استخدام صلاحياتها المنصوص عليها في المادة 58 من الدستور حول المشاريع المعجلة التي تسمح لرئيس الجمهورية بعد موافقة مجلس الوزراء بجعل مشروع القانون المعجل نافذا بمرسوم في حال لم يتمكن مجلس النواب من البت به خلال 40 يوما من تاري تلاوته أمام الهيئة العامة.

فالاستعجال المكرر  مفهوم لا وجود دستوري له. وجلّ أهميته تكمن في حقّ رئيس مجلس النواب بطرحه على المجلس "في أول جلسة يعقدها بعد تقديمه حتى لو لم يدرج على جدول الأعمال" وفقا للمادة 109 من النظام الداخلي. وعلى الرغم من أن المادة 58 من الدستور باتت بحكم المعطلة بعد التعديلات التي أدخلها اتفاق الطائف كما شرحته المفكرة القانونية في الورقة البحثية حول النظام الداخلي لكن استخدامها كان يعني أن مجرد إدراج المشروع على جدول أعمال جلسة تشريعية ومناقشته خلالها كان سيتيح للحكومة إصداره بمرسوم في حال تمت عرقلة إقراره، علما أن هذا الإدراج هو من صلاحيات مكتب المجلس لكنه واقعيا بات صلاحية اعتباطية يمارسها رئيس المجلس الذي لا يمكن عرض أي مشروع أو اقتراح قانون على الهيئة العامة من دون موافقته.

لكن ذلك لا ينفي أن المشاريع المعجلة عملا بالمادة 58 من الدستور أو المشاريع العجلة المكررة عملا بالمادة 110 من النظام الداخلي تحتاج جميعها فعليا إلى تدخل رئيس مجلس النواب كي يتم ترتيب نتائج عليها وهو ما يطرح مجددا إشكالية هيمنة رئيس مجلس النواب على عمل البرلمان وسلطته الخارقة بتعطيل أي قانون لا يوافق عليه.

مشروع استثنائي مبهم

ليست المرة الأولى التي يتم فيها تعليق هذه المواد من قانون الانتخابات ما يؤكد على طبيعتها المبهمة واستحالة تطبيقها. فقد نصت المادة الثانية من القانون النافذ حكما رقم 8 الصادر في 3 تشرين الثاني 2021 على التالي: “يعلق العمل، استثنائيا ولمرة واحدة، بالمواد 84 و112 والفقرة الأولى من المادة 118 و121 و122 من قانون انتخاب أعضاء مجلس النواب رقم 44 تاريخ 17/6/2017 وذلك لدورة الانتخابات النيابية المقرر إجراؤها في ربيع العام 2022 حصرا. على أن تعود المواد المذكورة أعلاه إلى السريان في الدورات التي تلي".

لكن مشروع القانون الحالي ينص في بنده الأول على تعليق هذه المواد أيضا لكن بطريقة مستغربة وفقا للتالي: "بصورة استثنائية، وذلك لدورة الانتخابات النيابية المقرر إجراؤها في ربيع العام 2026، وإلى حين انتهاء اللجنة الفرعية المنبثقة عن اللجان النيابية المشتركة المكلفة درس اقتراحات قوانين الانتخابات النيابية، ومجلس الشيوخ من درس الاقتراحات المعروضة عليه والبت بها."

ولا شك أن تعليق أحكام القانون للدورة المقبلة هو أمر يدخل في صلاحيات مجلس النواب لكن هذا التعليق الاستثنائي يجب أن يتم بصورة واضحة بينما المشروع الذي أقرته الحكومة يربط هذا التعليق أيضا بانتهاء اللجنة الفرعية من دراسة مختلف اقتراحات القوانين المتعلقة بالنظام الانتخابي ومجلس الشيوخ وهو أمر لا يستقيم إطلاقا. فالصياغة التشريعية لا يمكن أن تجعل من نفاذ القانون متوقفا على حدث كانتهاء اللجنة الفرعية من دراسة تلك الاقتراحات لأن ذلك قد يعني أن الأحكام الاستثنائية التي يريد المشروع إدخالها على قانون الانتخابات تصبح لاغية بمجرد الانتهاء من دراسة الاقتراحات المذكورة وهو أمر يعيدنا إلى قانون الانتخابات النافذ حاليا مع جميع إشكالياتها بخصوص حصر انتخاب المغتربين بستة مقاعد موزعة على مختلف القارات.

وهكذا يتبين أنه كان على المشروع أن يكتفي بتعليق مواد القانون استثنائيا لدورة 2026 من دون ربط هذا التعليق بأي واقعة اعتباطية تتحكم بها الاعتبارات السياسية بالكامل، كانتهاء لجنة فرعية ما من دراسة اقتراحات لم يتم تحديد ما هي فعليا علما أنها مرشحة للزيادة ولا مهل زمنية واضحة تسمح بمعرفة مصيرها.  

من جهة أخرى، لا ضرورة إطلاقا لربط المشروع بما قد تتوصل له اللجنة الفرعية لأن مجلس النواب يحتفظ بحريته لتعديل قانون الانتخابات في أي وقت لاحق حتى لو تم إقرار المشروع المقدم من الحكومة.  فالتعديلات التي يدخلها المشروع يمكن العودة عنها في حال قرر مجلس النواب تبني اقتراحات القوانين التي تتم دراستها في اللجان المشتركة، ما يعني أن ربط نفاذ المشروع الحالي بانتهاء اللجنة الفرعية من دراسة تلك الاقتراحات لا معنى له إطلاقا.

كذلك لا بد من التساؤل لماذا يصرّ المشروع فقط على تعليق تلك المواد بصورة استثنائية بينما كان بإمكانه تعديل القانون بشكل دائم عبر إلغاء المقاعد الخاصة بالمغتربين بصورة دائمة. فالتعديل الدائم هو أفضل من الناحية الدستورية كونه يؤدي إلى الاستقرار التشريعي ويشكل ضمانة لحقوق الناخبين ويمنع عرقلة انتخاب المغتربين عند كل استحقاق انتخابي. ولا شك أن الجواب على هذا السؤال يكمن في التوازن السياسي داخل مجلس الوزراء، ما يعني أن المشروع يحاول أن يجد تسوية بين أحزاب السلطة بحيث يتم تعليق تلك المواد فقط لدورة واحدة في انتظار حصول توافق مؤجل على صيغة جديدة لانتخاب المغتربين. 

مشروع يعزز من مشاركة المغتربين 

يهدف المشروع إلى تكريس حق المغتربين بالاقتراع لنواب في الدوائر الانتخابية داخل لبنان مثل سائر اللبنانيين وذلك عبر إلغاء الدائرة الاغترابية الواحدة المكونة من ستة مقاعد. وهكذا يكون هذا المشروع مشابهًا لاقتراح القانون التي تقدمت به كتلة الكتائب والاقتراح الذي جرى توقيع عريضة نيابية من أجل إدراجه على جدول أعمال مجلس النواب، والاقتراح المقدم من النائبين حليمة القعقور وأسامة سعد. وإذ تتوافق جميع هذه الاقتراحات على تكريس حق المغتربين في الاقتراع لمرشحين في الدوائر الانتخابية في لبنان، تحيل المفكرة القانونية إلى تعليقاتها على تلك الاقتراحات والتي شرحت فيها بإسهاب العوائق التي يطرحها قانون الانتخابات الحالي والتي خلصت فيها إلى ضرورة صون الحق الدستوري للبنانيين المقيمين في الخارج وتمكينهم من المشاركة على قدم المساواة مع باقي اللبنانيين في انتخاب نواب من ضمن الدوائر الانتخابية الموزعة على مختلف المناطق اللبنانية.

تكريس مراكز الاقتراع الكبرى

من الملاحظ أن البند الثاني من المشروع يدخل تعديلات دائمة على القانون خلافا للبند الأول الاستثنائي الذي يكتفي بتعليق بعض مواد القانون لدورة 2026. ولا شك أن هذا التوجه يعزز من شفافية العملية الانتخابية كونه يرسي قواعد قانونية دائمة تسمح للناخبين والمرشحين بمعرفة مسبقا الأحكام القانونية التي ستطبق في كل الانتخابات المقبلة. 

يهدف المشروع إلى إلغاء المادة 84 من القانون التي تنص على التالي: "على الحكومة بمرسوم يتخذ في مجلس الوزراء  بأكثرية الثلثين بناء على اقتراح الوزير، اتخاذ الإجراءات الآيلة إلى اعتماد البطاقة الإلكترونية الممغنطة في العملية الانتخابية المقبلة، وأن تقترح على مجلس النواب التعديلات اللازمة على هذا القانون التي تقتضيها اعتماد البطاقة الإلكترونية الممغنطة".  

وهكذا يتبين مجددا أن القانون النافذ يتضمن أحكاما مبهمة هي أشبه بوعود لا يجوز تكريسها في نصوص قانونية، علما أن وجود هكذا نصوص تعكس التسوية التي جرت بين أحزاب السلطة سنة 2017 عندما تمّ إقرار القانون. وبسبب الطبيعة الملتبسة لهذه المادة جرى تعليق العمل بها في انتخابات 2022 لمرة واحدة ما يعني ضرورة اعتماد البطاقة الممغنطة في الانتخابات المقبلة، وهو الأمر الذي يحاول المشروع علاجه عبر إلغاء هذه البطاقة نهائيا واستبدالها برمز الاستجابة السريعة .

فالقانون النافذ اليوم يكتفي بوعد عن بطاقة إلكترونية ممغنطة يفهم منها إمكانية إنشاء مراكز الاقتراع الكبرى أو الشاملة (megacenter)، بينما المشروع ينصّ صراحة على حقّ كل ناخب "أن ينتخب خارج الدائرة المسجل على قوائمها الانتخابية في مراكز الاقتراع الكبرى شرط أن يطلب التسجيل المسبق فيها".

وهكذا يكون الاقتراح قد جعل من الميغاسنتر حقيقة قانونية قائمة بذاتها ولم يقتصر على وعد مبهم يتم ربطه ببطاقة ممغنطة يحتاج تطبيقها إلى تقنيات لا يعلم مدى توفرها. 

ولا شك أن لمراكز الاقتراع الكبرى إيجابيات كثيرة لعل أبرزها تسهيل ممارسة المواطنين لحقوقهم السياسية، وتجنيبهم مشقة الانتقال إلى أماكن بعيدة، هذا فضلا عن حمايتهم من الضغوط الحزبية التي قد يتعرضون لها في مكان قيدهم الأصلي خصوصا في المناطق التي تخضع لسطوة زعيم أو جهة سياسية نافذة. ومن إيجابيات الميغاسنتر أيضا تسهيل عملية مراقبة الانتخابات من قبل الجمعيات المتخصصة كما امكانية تزويدها بالبنية التحتية الضرورية لتسهيل اقتراع ذوي الحاجات الخاصة ما يعزز من مبدأ المساواة بين المواطنين. 

وتعلن الحكومة في الأسباب الموجبة أن "رمز الاستجابة السريعة" هي تقنية متوفرة وآمنة ما يعني أنه يسهل تطبيقها خلافا للبطاقة الممغنطة وبالتالي على مجلس النواب تعديل القانون بحيث تتمكن السلطة التنفيذية من استخدام هذه الوسيلة المتاحة اليوم يغية زيادة الخيارات المتاحة أمام الناخبين بحيث يتمكنون من الاقتراع إما في دوائرهم الانتخابية أو خارجها في مراكز اقتراع كبرى ما يعزز من حقوقهم ويجعل من ممارستهم لتلك الحقوق عملية أسهل.

ويمنح المشروع وزير الداخلية صلاحيات واسعة، إذ يسمح له بتحديد عدد تلك المراكز الكبرى وكيفية تقسيم أقلامها وعدد الناخبين وآلية الاقتراع وكيفية التسجيل المسبق. ولا شكّ أن العجلة هي التي حتمت حصر كل هذه التفاصيل بوزارة الداخلية لكن ذلك لا ينفي أن القيد الفعلي الوحيد الذي يضعه المشروع على وزير الداخلية هو ضرورة وجود مراكز اقتراع كبرى في كل محافظة ما يعني أن العدد قد يتفاوت بين محافظة وأخرى وهو أمر متروك بالكامل الاستنسابية الوزير.   

وما يفاقم من هذا الخلل هو التباين بين الأحكام التي ترعى أقلام الاقتراع في الدوائر الانتخابية وبين تلك التي ستوجد في مركز الاقتراع الكبرى. فالمادة 85 من القانون الحالي تنص على التالي: "تقسَّم الدائرة الانتخابية بقرار من الوزير إلى عدد من مراكز الاقتراع تتضمن عددا من الأقلام. يكون لكلّ قرية يبلغ عدد الناخبين فيها مائة على الأقل وأربعمائة على الأكثر قلم اقتراع واحد. يمكن زيادة هذا العدد إلى أكثر من أربعمائة ناخب في القلم الواحد إذا اقتضت ذلك سلامة العملية الانتخابية على أن لا يتعدّى العدد ستمائة ناخب، ولا يجوز أن يزيد عدد أقلام الاقتراع في كل مركز عن عشرين قلم". فالمادة 85  تضع مجموعة من الشروط حول عدد الأقلام في كل مركز وكيفية وعدد الناخبين المسجلين في كل قلم ما يحدّ من اعتباطية السلطة في هذا المجال. لكن المشروع يكتفي بتفويض وزير الداخلية بوضع كل هذه التفاصيل من دون تحديد أيّ معيار واضح الأمر الذي قد يفتح الباب على ممارسات من شأنها الإخلال بمبدأ المساواة بين الناخبين ما يؤدي إلى التشكيك في نزاهة العملية الانتخابية.  

في الخلاصة، يتبين أن المشروع الذي تقدمت به الحكومة يحاول معالجة الإشكاليات التي يعاني منها القانون النافذ وهو أمر ضروري من أجل ضمان حقوق المغتربين وتمكينهم من ممارسة حقهم الدستوري بالاقتراع. لكنه في الآن نفسه يستمر في منطق التسويات كونه لا يكتفي فقط بتعليق استثنائي لأحكام القانون لمرة واحدة فقط لكنه يقرن استمرار نفاذ هذا الاستثناء بتسوية قد تحدث في اللجنة الفرعية المنبثقة عن اللجان المشتركة، وهو أمر لا يستقيم إطلاقا من ناحية الصياغة التشريعية والمنطق الدستوري السليم.