مشروع قانون لتعديل "الشراكة بين القطاع العام والخاص": إباحة وضع اليد على المرافق العامة وعائداتها

على جدول أعمال الجلسة التشريعية المزمع عقدها في تاريخ 29/9/2025، مشروع قانون أعدّته حكومة الرئيس نواف سلام، لتعديل قانون الشّراكة بين القطاع العامّ والخاصّ. وقد خضع هذا المشروع لتعديلات في اللجان المُشتركة واللجنة الفرعية المنبثقة عنها لدراسته. ومن البيّن أنّ هذه التعديلات ترمي إلى تحفيز المستثمرين لتمويل الشركاء من القطاع الخاص، حتى ولو بشروط قد لا تكون عادلة بالنسبة للدولة.

يبرز ذلك بشكل رئيس في الأسباب الموجبة. إذ أن الحكومة تبرّر المشروع بحجّة أنّ القانون لم ينجح بجذب المُستثمرين خصوصًا بسبب المادة 10 منه التي أوجبت تضمين العقد بندًا يُتيح استيفاء الرسوم والبدلات من قبل شركة المشروع باسم الشخص المعني العام ولحسابه، ما يعني أنّ المال الناتج عن المشروع بحسب القانون يبقى للدولة ولا يتقاضى الشريك حصته منه إلّا عند تسديدها لاحقا من الدولة إليه. كما اعتبرت الأسباب الموجبة أنّ هذه المادّة تحدّ من إمكانية حصول المُستثمرين على تمويل أو قروض لكون المصارف الدائنة لا تقوم بعملية التمويل إلّا بعد منحها الحقّ برهن العائدات المستقبلية للمشروع. كما تستند الأسباب الموجبة إلى مجموعة من المقترحات لتعديل القانون التي أعدّتها منظمة التمويل الدولية IFC ضمن إطار مشروع توسعة المطار في العام 2017، من بينها تسهيل شروط تفرّغ الشريك الخاص عن أسهمه خصوصا للمموّلين، وإتاحة المجال أمام الدولة لعقد اتّفاقيات مباشرة Direct Agreements مع هؤلاء، ووجوب تضمين عقود الشراكة ما يفصل بشكل واضح بين الأموال العائدة للدولة وتلك العائدة للشريك الخاص، كما ومعالجة مسألة الاعتراضات خلال مرحلة اشتراك الشريك الخاص. 

وعليه، نُحاول في هذا المقال عرض التعديلات المقترحة في مشروع الحكومة والتعديلات على المشروع في اللجان النيابية المشتركة، قبل أن نبدي عددا من الملاحظات عليها.

استرضاء المموّلين على حساب إيرادات الدولة؟ 

أبرز التعديلات المقترحة تتعلّق بمحاولة إرضاء الجهات المموّلة من مصارف وجهات مقرضة خارجية، عبر منحها ضمانات. أوّل تعديل نلحظه هو إضافة مفهوم الاتّفاقيات المباشرة بين الدولة أو الشخص العام والمموّل أو المقرض. وإذ اقتصرت المادّة الأولى مشروع الحكومة على ذلك، ذهبت تعديلات اللجان المشتركة إلى إمكانيّة أن تكون الاتّفاقية تتضمّن أيضا شركة المشروع أو الشريك الخاص، لكن الأهمّ من ذلك أنّها حدّدت صراحة أنّ الاتّفاقية المباشرة ترمي إلى ضمان حقوق الجهة المموّلة.

وفي هذا الإطار، نلحظ التّعديل المقترح للفقرة الثانية من المادّة التاسعة من القانون. فبموجب القانون الحالي، لا يجوز للشريك الخاص أن يتفرّغ للغير عن أسهمه في شركة المشروع قبل بلوغ المشروع المرحلة التشغيلية. أمّا بموجب التعديل المقترح، فيجوز منح مموّلي الشريك الخاص الضمانات التي يطلبونها للتمويل ومن بينها (1) حقّ حلول المموّل بشكل مؤقت وبطريقة مباشرة محل الشريك الخاص في حال إخلال هذا الأخير بمُوجباته التعاقدية. وقد حصرتْ تعديلات اللجان المُشتركة حلول الممول في هذه الحالة بمدّة سنة على الأكثر إلى حين تأمين شريك بديل، على أن تتوفّر بالشريك الجديد نفس الشروط التي كان يجب توفّرها في الشريك المُخلّ، من دون أن توضح التّعديلات آلية "تأمين" الشريك البديل التي رُبطت بعقد الشراكة. (2) منح الحق برهن أسهم شركة المشروع عند الاقتضاء (من دون تعريف هذه الحالة بشكل واضح أو وضع ضوابط لها) وذلك لمصلحة المموّل سواء أكان ذلك في المرحلة التأسيسية أم التشغيلية. (3) الإجازة للشخص العام المعني بالمشروع القيام باتّفاقيات مباشرة مع الجهة المموّلة وذلك لتنظيم آلية الحلول والتصرّف بأسهم شركة المشروع المذكورتيْن في النقاط 1 و2. وفي جميع الأحوال، يخضع المشغّل الجديد لموافقة مجلس الوزراء. إنّ هذا التعديل يُعدّ من أخطر التعديلات على القانون الحالي، بحيث أن من شأنه أن يؤدي إلى تمكين  المموّلين (المصارف غالبا) من وضع يدهم على هذه المشاريع، من دون أن يكون لديهم المؤهلات المطلوبة لإنجاز المشروع أو تشغيله، مع ما يعكسه ذلك من استهتار في الخدمة العامة التي يتصل المشروع بها وحقوق المواطنين. لا بل يُخشى أن يتحوّل حقّ الحلول ليصبح وسيلة لتمكين الجهات المموّلة من تملّك هذه المشاريع بطريقة غير مباشرة، بحيث قد نشهد تراخيا في تطبيق الشروط العقديّة قصدًا من قبل المشغّل الخاصّ بما يسمح للمموّل بالاستئثار بمكانه بموجب اتّفاق مسبق بينهما. ويحصل ذلك أيضا في حال كانت الشركة المتعاقدة مجرّد واجهة للمموّل أي أن تكون الشركة المتعاقدة مجرّد هيكل فارغ “Shell company” يُنشأ لغرض التّعاقد على مشروع معيّن ليحلّ مكانها المموّل لاحقًا، خصوصًا في حال مخالفة قواعد قانون الشراء العام سواء لجهة طريقة وضع دفاتر الشّروط أو عند فضّ العروض. 

النقطة الأخطر في هذا الصدد تكمن في تعديل الفقرة الخامسة من المادة العاشرة من القانون. فقد أوجب القانون الحالي تضمين العقد بندا يُتيح استيفاء الرسوم والبدلات من قبل شركة المشروع باسم الشخص المعني العام ولحسابه، ما يعني أنّ المال بحسب القانون يبقى للدولة ولا ينال الشريك حصته منه إلّا بعد تسديدها لها لاحقا من قبل الدولة. إلّا أنّ التعديل الوارد في مشروع الحكومة وتعديلات اللجان المشتركة يُتيح "عند الاقتضاء" أن تتقاضى شركة المشروع إيرادات لحسابها الخاص مباشرة، بناء على مندرجات العقد وقرار من الحكومة أو اتّحاد البلديات أو المجلس البلدي المعني، وذلك بحجة تعزيز حظوظ الشريك في الحصول على التمويل والقروض اللازمة. والواقع أن هذه الحجة غير صحيحة، طالما أن حقوق الجهة الممولة أو المقرضة تبقى هي هي سواء تم إيداع الإيرادات لدى شخص عام أو لدى شركة المشروع، طالما أن لها وفق القانون أن تمارس حجزًا على الحصة العائدة للشريك أو لشركة المشروع لدى الدولة إيفاء للقروض الممنوحة منها.  علاوة على ذلك، فإن هذا التعديل خطير جدًّا لجهة أن صرف هذه الإيرادات لن يخضع للرقابة المتوجبة على المال العام مما يهدد بهدره بطريقة أو بأخرى، كأن يتم عقد نفقات مضخمة أو غير مبررة مثلما جرى تسجيله بالنسبة لشركات الخليوي. ومن شأن ذلك أن يهدد إيرادات الدولة من المشروع فضلا عن استدامته. 

وفي السياق نفسه، منحتْ الفقرة 6 من المادّة 13 المعدّلة من القانون للشريك الخاص و/أو شركة المشروع التنازل عن الإيرادات كما هي ملحوظة في عقد الشراكة لمصلحة المقرضين و/أو الممولين، بما يهدّد عائدات الدولة وخصوصا في حال الأخذ بإمكانية تحويل الإيرادات بالكامل لحساب شركة المشروع. 

منح الحكومة صلاحيات خارقة

المشروع بالصيغة التي خرج بها من الحكومة والصيغة المعدّلة التي خرجت من اللجان المشتركة، يوسّع من صلاحيات الحكومة التقريرية، بشكل يجعلها طرفا مقرّراً في العديد من الحالات. فقد منحت تعديلات اللجان المشتركة في الفقرة الثانية من المادة الرابعة (من دون أن يكون مشروع الحكومة قد نصّ على ذلك) صلاحية للحكومة لبتّ الخلاف بين الجهة طالبة المشروع والمجلس الأعلى للخصخصة والشراكة في حال رفض المجلس الأعلى السير بالمشروع. ويُعدّ منح هذه الصلاحية تقويضا لصلاحية المجلس الأعلى، بحيث أصبح من الممكن كسر قراراته في الحكومة، مع ما يستتبع ذلك من مخاطر طغيان الضغوط والتحالفات والاعتبارات السياسية على قرار الحكومة لاحقا.

وفي السياق نفسه، قرّر مشروع الحكومة أنّه حال لم يتم تقديم ثلاثة عروض على الأقلّ، يُعرض الموضوع على مجلس الوزراء لاتّخاذ القرار المناسب، وذلك ضمن إطار تعديل فقرة 13 من المادة 7 من القانون الحالي. ويُعدّ هذا التوسيع لهامش الصلاحية للحكومة خطيرًا، حيث لم يضع معايير أو ضوابط للقرار الذي يُمكن أن تتّخذه الحكومة، حيث يُمكنها السير بالعارض الوحيد مثلا ومن دون تكرار الدعوة لتقديم العروض، وهو أمر (تقدّم عارض وحيد أو عارضيْن فقط) يُمكن أن يحصل إذا كانت الدعوة ضمن مهلة قصيرة لا تتناسب مع حجم المشروع أو إذا وُضع دفتر الشروط على قياس شركة معينة. وقد حاولت اللجان النيابية المشتركة التخفيف من خطورة هذا التعديل عبر فرض إعادة طرح المشروع مجدّدًا في حال لم يتقدّم ثلاثة عروض على الأقل، ومن ثمّ إحالة المشروع على مجلس الوزراء في حال عدم تقدّم 3 عارضين في المرّة الثانية. وفي السياق نفسه، حاول مشروع الحكومة أن يفرض أيضًا عرض الملفّ على مجلس الوزراء لاتّخاذ القرار المناسب في حال عدم قبول عرضيْن فنييْن على الأقل، إلّا أنّ تعديلات اللجان المشتركة حذفت هذه الفقرة.

إلى ذلك، يلحظ مشروع الحكومة إضافة مفهوم جديد لم يكن موجودًا في القانون وهو مشاريع الشراكة صغيرة النطاق (SSPPP). تُستثنى هذه المشاريع من جميع الأحكام الإجرائية الواردة في هذا القانون بهدف تسهيل تنفيذ مشاريع الشراكة الصغيرة النطاق بحيث يمكن بناءً على اقتراح من الأمانة العامة للمجلس الأعلى الخصخصة والشراكة وبعد موافقة مجلس الوزراء، اعتماد إجراءات مبسّطة لدراسة وطرح هذه المشاريع وتلزيمها، على أن تُحدَّد الإجراءات المبسّطة بموجب مراسيم تطبيقية يصدرها مجلس الوزراء بناء على اقتراح المجلس الأعلى للخصخصة والشراكة. وبموجب مشروع الحكومة، يُقصد بمشاريع الشراكة الصغيرة النطاق تلك التي لا تتجاوز كلفة الاستثمارات الرأسمالية فيها ثلاثين مليون دولار أميركي (30,000,000 دولار أميركي)، ويجوز تعديل هذا السقف بقرار من مجلس الوزراء بناءً على اقتراح من المجلس وذلك لأسباب مبرّرة، مثل التغيرات الاقتصادية، أو أولويات الدولة في تطوير مشاريع الشراكة، إلّا أنّ تعديلات اللجان المشتركة خفّضت هذا المبلغ حتّى 20 مليون دولار ومنع تعديل هذا السقف بقرار من مجلس الوزراء. ويظهر بوضوح في هذا الصدد أنّ مجلس الوزراء كان يُحاول منح نفسه صلاحية القفز فوق جميع الإجراءات في هذا القانون، بسقف رأسمالي كبير قوامه 30 مليون دولار يُمكن تعديله من دون ضوابط، إلّا أنّ اللجان النيابية المشتركة كبحت ذلك وضبطت السقف عند 20 مليون دولار.

تحسين قواعد الحوكمة والشفافية والمنافسة

يُحاول المقترح وتعديلاته تحسين قواعد الحوكمة والشفافية بخصوص الشراكة وإدارتِها وتقريرِها، بما يُسهم في تقليص المخاطر المتعلّقة بهذه المشاريع. في هذا الصّدد، فرضتْ تعديلات اللجان المُشتركة على المجلس الأعلى للخصخصة والشراكة تعليل قراره بمعايير موضوعيّة و/أو مبررات فنية أو ماليّة أو قانونية في حال رفضه المشروع المشترك، وذلك بعدما لم يلحظ القانون الحالي أو مشروع الحكومة التعديلي ذلك (الفقرة 2 من المادة 4 من القانون الحالي). 

علاوةً على ذلك، أضافت اللجان المُشتركة فقرة تفرض وضع دراسة حول الجدوى والمخاطر على المالية العامة ضمن الدراسة الشاملة للمشروع (المادة 5 من القانون الحالي)، وذلك قبل إحالة المشروع على مجلس الوزراء. إلّا أنّ الإشكالية في ذلك تكمن في 3 أمور، (1) في حين كان يفترض أن تتولى وزارة المالية إعداد دراسات المخاطر والجدوى المالية وفق مشروع القانون، عدّلت اللجان المشتركة المقترح في اتجاه نقل هذه الصلاحية إلى لجنة المشروع، مع حصر دور وزارة المالية في إبداء الرأي بشأن دراستي الجدوى والمخاطر، من دون تحديد آلية إبداء الرأي وموعده ومن دون أن يكون هذا الرأي ملزما. و(2) أنّ المقترح بهذه الصيغة يبقى قاصرًا لجهة تضمين تقارير عن آثار أخرى بعيدة عن تلك المالية، كالبيئة والاقتصاد الكلّي وغيره. و(3) أنّ الدراسات المالية التي وردت في المقترح الأساسي للحكومة كانت تتعلّق مباشرة بكفاءة توظيف الأموال العامّة وتأكيد عدم تضمين العقد أيّة التزامات مالية لا تتوافق مع مبدأ الاستدامة المالية والتأكد من عدم وجود أي مخاطر مالية ملموسة قد تطرأ في المرحلة التأسيسية أو التشغيلية. أمّا الصيغة النهائية المعدّلة من قبل اللجان المشتركة فقد اكتفت بالحديث عن دراسة جدوى ومخاطر مالية، من دون تحديد وجوب أن تتعلّق هذه الدراسات بالمالية العامّة تحديدا. 

أمّا بخصوص تعديل الفقرة 14 من المادة 7، فقد فرض مقترح الحكومة أن تكون التوضيحات التي تطلبها لجنة المشروع من الجهات العارضة خطّية أو بالبريد الإلكتروني، وهو أمر أبقت عليه اللجان المشتركة. ويُعدّ هذا التعديل إيجابيًّا من أجل إلزام الشركات والعارضين بالتقيّد بتوضيحاتهم وتوثيقها، ولمنع أيّ اتّفاقيات تحت الطاولة تحت ستار التوضيحات الشفهية. وضمن الإطار نفسه، فرض المشروع وأكّدت اللجان على وجوب تبليغ سبب رفض أيّ عرض بصورة خطّية في الفقرة 15 من المادة 7 وأيضا المادة 8.

وبخصوص تعديل المادة الثامنة أيضا، وضمانًا لحقّ العارضين من القطاع الخاصّ في الاعتراض، يتمّ تجميد النتيجة لمدّة 10 أيّام من تاريخ نشرها ومنع توقيع العقد فيها. من الجيّد منح مهلة مراجعة، لكن المهلة قصيرة في حال قرّر الخاسر الطعن وتكوين الملفّ واستصدار قرار بوقف تنفيذ. لكن المشروع لا يلحظ حالة ما بعد مهلة التجميد حتّى ولو طعن الخاسر، فماذا لو تمّ الاعتراض خلال المهلة وتم توقيع العقد بعد انقضائها وتبيّن لاحقا أنّ المعترض على حق؟ علما أنّ المشروع ربط الاعتراض بالأصول المنصوص عنها في قانون الشراء العام بانتظار نشوء هيئة الاعتراضات (إضافة على المادة 13). وكان يجدر هنا أن يعطى قاضي العجلة الإداري إمكانية إصدار قرار بإطالة أمد تجميد النتيجة حتى يتسنى له بتّ المراجعة المعروضة عليه.  

كما ومواكبة لإقرار قانون الشراء العام، نصّ التعديل للمادّة 15 على وجوب أن يخضع تعاقد كل من المجلس والشخص العام مع الخبراء ومكاتب الاستشارات لقانون الشراء العام.

حماية الملك العام

مقابل بعض التنازلات التي أسلفنا ذكرها عن عائدات وإيرادات، برزت إضافة على المادة 13 من القانون لحماية الأملاك العامة من أيّ عملية رهن أو وضع يد أو ما شابه. فقد فرضت الإضافة الواردة في المقترح وجوب أن يَتضمّن العَقد نَصّاً صريحاً يُبيّن بصورة دقيقة وواضحة ماهيّة الأموال والموجودات العائدة للدولة والمُتعلقة بالمشروع التي يضعها الشخص العامّ بتصرّف الشريك الخاص وشركة المشروع. ليعود ويؤكّد المقترح أنّ هذه الأموال لا تقبل الحجز أو الرهن أو إنشاء أيّ ضمانات عينية عليها.

اللجان المشتركة تفتح أبواب الشراكة على قطاعات مختلفة

إذ تنص المادة 2 من القانون الحالي على أنّ المشاريع المشتركة في قطاعات الاتّصالات والكهرباء والطيران المدني هي الخاضعة لأحكام هذا القانون، أضافت اللجان المشتركة ومن دون أن يرد هكذا تعديل في مشروع الحكومة، إمكانية أن تشمل عقود الشراكة أي قطاعات أخرى مماثلة. وقد علم المرصد البرلماني أنّ هذا التعديل جاء ليُتيح المجال أمام استخدام هذا النوع من الشراكة في مشاريع تتعلّق بإنشاء محارق أو منشآت للنفايات.

في الخلاصة: 

من البيّن أنّ المشروع وتعديلاته يحملان العديد من التعديلات الخطيرة والتي يجب التوقّف عندها وعدم السير بها، خصوصا لجهة:

• عدم جواز منح المموّل حقّ الحلول مكان الشريك الخاص لعدم امتلاكه المؤهلات اللازمة، ولكون المشروع يتصل بمرفق عام لا يجوز التضحية به أو تسليمه لجهات تنتقص إلى الكفاءة،  
• عدم جواز منح شركة المشروع صلاحية تقاضي الإيرادات خوفا من هدرها في ظل انتفاء الرقابة عنها،
• عدم جواز منح الحكومة صلاحية تجاوز قرار المجلس الأعلى للخصخصة والشراكة منعا للاستسابية السياسية،
• وجوب الالتزام بأحكام الشراء العام لجهة ضمان التنافسية والشفافية، من دون أن يكون لمجلس الوزراء أي صلاحية في تجاوز هذه الأحكام،
• تمكين القضاء الإداري من تطويل مدّة تجميد إجراءات التعاقد بانتظار بت الاعتراضات ضدها.