التصريح عن الذمة المالية والمصالح وتعديل قانون الاثراء غير المشروع

بتاريخ 2020[1]/9/30   صدّق المجلس النيابي على تعديل قانون الإثراء غير المشروع.

مسار القانون: كان المجلس النيابي قد تأخّر قرابة 10 أشهر بعد اندلاع شرارة انتفاضة 17 تشرين قبل إدراج هذا القانون أخيراً – والذي هو من القوانين الرئيسية ضمن ترسانة تشريعات مكافحة الفساد والتي كانت من المطالب الرئيسية للانتفاضة -، على جدول أعمال هيئته العامة في 30 أيلول 2020، والتصديق عليه. وهذا التأخير أتى بعد تأخير لأكثر من 10 سنوات على تقديم أوّل مشروع لتعديل قانون الإثراء غير المشروع. في عام 2019، وضع المرصد البرلماني في “المفكّرة” ملاحظاته عليه كما أقرّته لجنة الإدارة والعدل في 24/5/2017. كما وضع المرصد ملاحظاته على اقتراحيْ قانون قدّما إلى المجلس النيابي في الموضوع نفسه من النائب الراحل روبير غانم، والآخر من النائبة المستقيلة بولا يعقوبيان. وكانت اللجنة الفرعية المنبثقة عن اللجان النيابية المشتركة المكلّفة بدراسته قد أقرّته بعد إدخال تعديلات عليه في 30/4/2020. وعادت اللجان النيابية المشتركة وأقرّته معدّلاً في 3/6/2020 بحضور كل من وزيري العدل والمالية في حكومة تصريف الأعمال (د. ماري كلود نجم ود. غازي وزنة)، قبل إدراجه على جدول أعمال جلسة 30/9/2020 والتصديق عليه. وكان المرصد البرلماني في “المفكّرة” قد علّق كذلك على الصيغة الأخيرة الصادرة عن اللجان المشتركة (ومقارنتها مع تلك التي سبقتها والصادرة عن فرعية اللجان).

ملاحظات: يعالج القانون أبرز ثغرات القانون القديم (154/1999)، ولكن تبقى فيه بعض السلبيات. كما عدّل عنوان القانون ليصبح “قانون التصريح عن الذمة المالية والمصالح ومعاقبة الاثراء غير المشروع”.

أ- في ما خص الإيجابيات:

• بموجب التعديل، بات الإثراء غير المشروع جرماً مستقلاً: بحيث بات يُعرّف الإثراء على أنه: “كل زيادة كبيرة تحصل في لبنان والخارج بعد تولي الوظيفة على الذمة المالية لأي موظف عمومي (…) متى كانت هذه الزيادة لا يمكن تبريرها بصورة معقولة نسبةً لموارده المشروعة”. ويعاقب القانون مباشرة هذا الجرم بالاعتقال من ثلاث إلى سبع سنوات وبغرامة تتراوح من ثلاثين مرة إلى مئتي مرة الحد الأدنى الرسمي للأجور[2]. والجدير بالذكر أن اللجان النيابية المشتركة (كما اللجنة الفرعية المنبثقة عنها) حذفت قرينة كان المشروع بالصيغة المقرّة في لجنة الإدارة والعدل يتضمّنها وتسهّل إثبات الجرم وهي اعتبار “زيادة كبيرة، كل مضاعفة في الذمة المالية خلال مدة لا تتجاوز خمس سنوات”. لكن بالمقابل، وسّعت اللجان المشتركة نطاق الجريمة الجغرافي بحيث يُعتبر حصول الزيادة خارج لبنان من ضمن عناصر الجريمة المادية وهو أمر جوهري.
• توسيع مفهوم الموظف العمومي[3].
• مراقبة مستمرة لتطور الثروة: يقضي القانون بتقديم تصريح دوري كل ثلاث سنوات (من تاريخ تقديم التصريح السابق)، إضافة إلى التصريحين المفروضين في القانون القديم؛ عند مباشرة العمل (خلال شهرين من ذلك) والأخير عند انتهاء الخدمة (خلال شهرين من ذلك). وتكتسب دورية التصريح هذه أهمية كبيرة، خصوصاً بالنظر إلى التعريف الجديد لجرم الإثراء.
• توسيع مضمون التصريح: بحيث بات يشمل بالإضافة إلى عناصر الذمة المالية كافة المصالح في لبنان والخارج[4]. وعلى المصرّح تبيان أوجه الاختلاف مع التصاريح السابقة وأسباب هذا الاختلاف. ولكن اللافت قيام اللجان النيابية المشتركة بحذف موجب التصريح عن العلاقات المهنية لا سيما بالنسبة للمهن الحرّة القائمة مع زبائن وموكلين. ولا يمكن تبرير هذا الحذف بكون الفقرة هذه تمسّ بموجبات السرية المهنية، بحيث كانت الفقرة المذكورة توضح أنه يكتفي في التصريح بالإضافة إلى مجمل المداخيل، التصريح “بالمجالات الاقتصادية والمهنية لعمل كل من الزبائن والموكلين الرئيسيين”.
• تعزيز فعالية عقوبة عدم الامتثال إلى موجب التصريح: يضع القانون التعديلي على عاتق الهيئة الوطنية لمكافحة الفساد أو المراجع الأخرى إلى حين إنشائها موجباً بإصدار تعميم إلى الموظفين الخاضعين للتصريح بواسطة إدارتهم بعد نشر القانون وخلال الشهر الأول من كل سنة. وأضعفت صيغة اللجان المشتركة المطروحة اليوم فعالية المشروع في هذه النقطة، بحيث كانت صيغة لجنة الإدارة والعدل تفضي إلى تبليغ الموظف الذي لم يتقدّم من تلقاء نفسه بالتصريح ضمن المهل بواسطة الإدارة التي يتبع لها. ويبقي المقترح التعديلي على عقوبة اعتبار الموظف غير الممتثل مستقيلا – ويضيف المشروع حكماً – في حال عدم الامتثال خلال مهلة ثلاثة أشهر دون عذر من تاريخ هذا التبليغ. ويعلّق دفع الحقوق المالية على أنواعها كالرواتب والتعويضات وتعويض الصرف من الخدمة وتعويض نهاية الخدمة على تقديم التصريح[5].
• تسهيل الملاحقة: من جهة أولى، تمّ إلغاء الشروط التعجيزية التي كانت وردتْ في القانون القديم، ومنها أن يسدّد المتضرّر في حال رغب بتقديم شكوى مباشرة، كفالة عالية قدرها 25 مليون ليرة لبنانية، أو أن يعاقب المشتكي بغرامة لا تقلّ عن 200 مليون ليرة وبالحبس بين 3 أشهر وسنة، يضاف إليه العطل والضرر في حال منع المحاكمة أو إبطال التعقبات. وقد صحح التعديل هذا الأمر: وفيما كرّس التعديل مجانيّة الإخبارات والشكاوى المقدمة إلى الهيئة الوطنية لمكافحة الفساد، فإنه خفض قيمة الكفالة المصرفية المودعة على الادعاءات المباشرة أمام القضاء المختص من 25 إلى 3 مليون ل.ل. (أما الصيغة المنبثقة عن لجنة الإدارة والعدل فكانت تنص على مجانية الادعاء الشخصي). من جهة أخرى، عمد المقترح إلى اعتبار (في المادة 11/أ-) “جرم الإثراء غير المشروع خارجاً عن مفهوم الإخلال بالواجبات وخاضعاً لاختصاص القضاء العدلي”، وذلك بهدف استبعاد الحصانة الدستورية الممنوحة للوزراء عن جرائم الإثراء. والفقرة المذكورة تُعتبر استعادة صريحة لاجتهاد محكمة التمييز في تفسير مفهوم “الإخلال بالواجبات المترتبة عليهم” والذي تشمله وحده إلى جانب الاتهام “بالخيانة العظمة” حصانة رئيس مجلس الوزراء والوزراء. من جهة أخيرة، عمد التعديل إلى توسيع سلطات الملاحقة (وهنالك اليوم غموض حول اعتبار هذه الصلاحية مرتبطة حصراً بالنيابة العامة الاستئنافية في بيروت أم في كل المحافظات)، بحيث أخضع دعاوى الإثراء إلى قانون أصول المحاكمات الجزائية. كما يكون بذلك قد نزع التعديل تخصص محاكم بيروت في التحقيق (وكان مناطاً حصراً بقاضي التحقيق الأول في بيروت) والحكم (الذي كان مناطاً حصراً بمحكمة استئناف بيروت). ويعمد التعديل إلى توسيع صلاحيات القضاء في حال الاشتباه بكون الأموال تتعلق بإثراء غير مشروع[6].
• عدم مرور الزمن على الجرم واسترداد الأموال: حيث كانت تطبق بحسب القانون القديم قواعد مرور الزمن العادي على جرم الإثراء كما يبدأ سريان المهلة في ما يتعلق باستعادة المال العام، من تاريخ اكتشاف الجرم (المادتين 18 و19). أما التعديل فأوضح ألا مرور زمن لا على الدعوى العامة ولا على الدعوى المدنية لمصادرة المال العام واسترداده، مما يعزّز فرص محاسبة جرائم الإثراء، وهو أمر ضروري نظراً إلى خطورة هذه الجرائم على مصالح المجتمع والدولة، ويقين الرأي العام بمدى انتشارها على مرّ العقود الثلاثة الماضية.
• توضيح عقوبة الإثراء غير المشروع وآلية استرداد الأموال: فكان يكتسي القانون القديم غموضا كبيرا لجهة العقوبات المتأتية عن ارتكاب جرم الإثراء[7]. أما التعديل، فإنه يضع عقوبة واضحة على المرتكب وهي الاعتقال من 3 إلى 7 سنوات وغرامة تتراوح من ثلاثين مرة (20.250.000 ل.ل.) إلى مئتي مرة (135.000.000 ل.ل.) الحد الأدنى الرسمي للأجور (مادة 14). كما يوضح أن الحكم نفسه يقضي برد الأموال المكتسبة بطريق الإثراء غير المشروع إلى الجهات المعنية أو المتضررة إن وجدت، وإلا فمصادرتها مصادرة عينية لمصلحة الخزينة. وتقتضي الإشارة هنا إلى غموض عبارة “الجهات المعنية”، فما هي تلك الجهات إن لم تكن متضررة من الإثراء غير المشروع؟ وكان الأجدى إلغاءها منعاً لإمكانية مكافأة شريك الموظف المرتكب بجعله من الجهات المستفيدة من الاسترداد. ويشدّد التعديل العقوبة من الثلث إلى النصف على كل موظف عمومي في حال استخدم العنف أو الإكراه أو التهديد أو الترغيب أو صرف النفوذ أو استغلال السلطة للتأثير في إجراءات تتعلق بملاحقته أو محاكمته.

ب- ولكن من جهة أخرى، وفي ما خص السلبيات:

• لا يعالج القانون التعديلي إشكالية سريّة التصاريح: فتبقى الآلية التي تقضي بالتصريح – عن الذمة المالية – ضمن غلاف مغلق وموقّع، مع الاكتفاء بإضافة إمكانية التصريح بالوسيلة الإلكترونية ولكن بالشكل الذي يحفظ السرية. وتنص المادة 8 التي تكرّس سرية التصاريح أنه “لا يُعتدّ بهذه السرية بوجه الهيئة (الوطنية لمكافحة الفساد) والقضاء المختص في إطار ملاحقة أو تحقيق أو محاكمة“. وتثير هذه الصياغة الشكوك، فهل أن الحصر في إطار “ملاحقة أو تحقيق أو محاكمة” ينسحب على الهيئة أيضا؟ وطبعاً قد يكون لذلك أثر أكيد على تقويض فعالية القانون. ومن المعلوم أن التصريح العلني عن الثروة للمناطين بخدمة عامة من المعايير الأساسية للشفافية. وتجدر الإشارة إلى أنه وفي تونس على سبيل المثال، فرض القانون 56 تاريخ 1/8/2018 المتعلّق بالمكاسب والمصالح وبمكافحة الإثراء غير المشروع وتضارب المصالح، بالنسبة لكبار المسؤولين، نشر التصاريح هذه على موقع هيئة الحوكمة الرشيدة ومكافحة الفساد التونسية. ويلحظ المقترح استثناء وحيدا على السرية وهي التصاريح التي على رئيس وأعضاء الهيئة الوطنية لمكافحة الفساد تقديمها إلى الأمانة العامة لمجلس النواب، بحيث ينص المقترح على أنها تنشر على الموقع الإلكتروني للهيئة.
• السلبية الأخرى هي الأدوار الهامة المناطة بالهيئة الوطنية لمكافحة الفساد والتي تبقى غير منشأة فضلا عن أن تكوينها وفق القانون يفتح الباب واسعا أمام المحاصصة وتضارب المصالح. كما أن تطبيق هذا القانون سيبقى حتما منقوصا ما لم يترافق مع إصلاح للمؤسسات القضائية في اتجاه ضمان استقلالها وتحريرها من التبعية.

المناقشات النيابية: خلال الجلسة التي افتتحت بنقاش مشروع القانون هذا، جرى التصويت عليه مادة مادة. ولم يشهد المشروع أي نقاش جدي حتى بلوغ المادة 11 منه، حيث صدّقت باقي المواد واحدة واحدة دون إشكال يذكر. وكان طالب النائب جميل السيد في المادة الأولى فقرة 2 إضافة موظفي إدارات السير من كافة الفئات والرتب إلى قائمة الملزمين بالتصريح عن ذمتهم المالية ومصالحهم. وقد احتلّت المادة 11-أ أكبر حيّز من النقاش في الجلسة. فجاءت لإزالة أي التباس حول طبيعة جرم الإثراء غير المشروع وأخرجته من مفهوم الإخلال بالوظيفة لاستبعاد الحصانة الوزارية بشأنه، وأخضعته لاختصاص القضاء العدلي. وفي ذلك استعادة لقرار محكمة التمييز في هذا الشأن (2000) التي اعتبرت فيه بوضوح أن الإثراء غير المشروع والاحتيال والرشوة جرائم تخرج عن مفهوم “الإخلال بالواجبات” الذي يولي الحصانة. إلا أنها (أي المادة 11-أ) أثارت نقاشا حادا حول ما إذا كانت تتعارض مع الدستور.

من جهته، اعتبر النائب إيلي الفرزلي أن هذه المادة تتعارض مع المادة 70 من الدستور وطالب بإلغائها. وقد أيّده النائب سمير الجسر في ما يتعلّق بالحصانات، كما اعتبر أن نص المادة 71 المتعلق بمحاكمة الوزراء أمام المجلس الأعلى يفسّر بإطلاقه حيث يجب محاكمة هؤلاء أمام المجلس الأعلى. وقد تبنى الرأي نفسه النائبان بلال عبد الله وهادي حبيش اللذان أشارا إلى أن الإثراء غير المشروع هو من الجرائم التي تعتبر إخلالاً بالوظيفة حيث أن الأموال الناتجة عنه تأتي من الدولة كما أن قانون العقوبات قد حدد معنى الإخلال بالواجبات الوظيفيّة وبالتالي يتعارض النص المقترح مع الدستور. واللافت هنا تعارض رأي النائب حبيش صراحة مع قرار الهيئة العامة لمحكمة التمييز.

على المقلب الآخر، اعتبر النائب جميل السيد الإثراء غير المشروع من الجرائم العادية وخاضعاً للقوانين العادية. وقد أيّده بذلك النائب علي فياض الذي أشار إلى أن نزع هذه المادة يجوّف القانون من محتواه كما حصل بقانون السرية المصرفيّة وقانون تعيين الموظفين في الفئة الأولى، مؤكّدا انحيازه للتفسير الاجتهادي الذي يؤمن مكافحة الفساد. كما شدّد على أن هذه المادة لا تفسر الدستور ولا تعدّله وأن الواجبات الوظيفية الإدارية محدّدة. وقد تبعه بالحديث النائب حسن فضل الله الذي أكد على كلام النائب علي فياض مؤكدا أن استخدام المادة 70 من الدستور لاستباحة الوزراء للدولة غير مقبول. فإذا اختلس وزير ألا يمكن محاسبته؟ وطالب بإقرار القانون مع الحفاظ على المادة 11 مشيرا إلى أن المجلس الدستوري هو من يحكم بالدستور. من جهتها أيدت وزيرة العدل في حكومة تصريف الأعمال ماري كلود نجم الإبقاء على نص المادة وروحيته عملا بتفسير محكمة التمييز لأن الإثراء غير المشروع من الجرائم العادية ولا علاقة له بواجبات الوزير. كما اقترحت تعديل المادة لتصبح “خلافا لأي نص آخر، يعد جرم الإثراء غير المشروع من الجرائم العادية الخاضعة لاختصاص القضاء العدلي”. وقد أدخلت عبارة من “الجرائم العادية” إلى النص فيما لم يؤخذ باقتراحها زيادة عبارة “خلافا لأي نص آخر”. وأقرت المادة 11 ومن بعدها المواد الأخرى فصدّق مشروع القانون.

[1] المفكرة القانونية – المرصد البرلماني لبنان، كامل نتائج الجلسة التشريعية 30 أيلول 2020: الإثراء غير المشروع في ظلال الحصانات وسرية “الثروة”، الحق بحضور محام في المخفر مقابل تشريع جناية الاحتجاز الطويل في الزنازين، والآبار غير الشرعية، الموقع الالكتروني للمفكّرة القانونية، 2020/10/5

[2] وأوضحت المادة نفسها أنه يعتبر بمثابة الشخص الواحد كل من الزوج والأولاد القاصرين والأشخاص المستعارين/أو المؤتمنين و/أو الوصيين.

[3] بحيث بات يشمل إلى جانب الأشخاص الذين يؤدون وظيفة عامة، أشخاص القانون العام أو الخاص الذين يؤدون عملاً لصالح ملك أو منشأة عامة أو مرفق أو مال أو مؤسسة أو مصلحة عامة، “سواء أكان مملوكاً كلياً أو جزئياً من أحد أشخاص القانون العام وسواء تولاها بصورة قانونية أم واقعية”. ويحتوي المقترح تعريفاً خاصاً بالموظف العام الخاضع للتصريح (كل موظف عمومي باستثناء موظفي الفئة الرابعة وما دون وأفراد الهيئة التعليمية) ويشمل موظفي وزارة المالية والجمارك والدوائر العقارية واللجان الإدارية والهيئات المستقلة والناظمة من جميع الرتب والفئات إذا كان يترتّب على أعمالهم نتائج مالية.

[4] ويشمل ذلك إلى جانب الدخل الناتج عن الوظيفة، الأموال المنقولة وغير المنقولة في لبنان والخارج وكيفية اكتسابها والإيرادات الناجمة عنها؛ والالتزامات والديون؛ وجميع المصالح سواء نتج عنها أي دخل مادي أم لم ينتج، منها النشاطات والاستثمارات في أية مشاريع اقتصادية والمصالح الائتمانية، والمناصب والعضويات في أشخاص القانون العام والخاص؛ أية مصالح أخرى ينتج عنها دخل مادي باعتبار المصرح أو المصرح عنهم أصحاب الحق المباشر أو الحق الاقتصادي؛ وجميع المصالح أخرى.

[5] اللافت أن صيغة فرعية اللجان المشتركة كانت تفضي إلى حسم 10% كغرامة على التأخير في حال عاد الموظف وامتثل إلى موجب التصريح ضمن مهلة الثلاثة أشهر. غير أن اللجان المشتركة حذفت الفقرة المتعلقة بهذه الغرامة.

[6] بحيث له تجميد حسابات الموظف لمدة 6 أشهر قابلة للتجديد مرة واحدة؛ وضع إشارات على السجلات والقيود العائدة للأموال المنقولة وغير المنقولة؛ واتخاذ اجراءات احترازية مقيّدة للتصرف بالأموال التي لا يوجد بشأنها قيود أو سجلات.

[7] فخارج حالات تحقق الإثراء غير المشروع نتيجة جرم جزائي، والتي تعاقب وفق أحكام قانون العقوبات (المادة 9)، التزم القانون القديم الصمت بالنسبة للعقوبة المتوجبة في حالات تحقق الإثراء بوسائل أخرى. كما لم يتضمّن أحكاماً واضحة لجهة مصير الأموال موضوع الإثراء غير المشروع. فكانت المادة 13 تكتفي بالإشارة إلى إمكانية قيام قاضي التحقيق أو المحكمة المختصة بوضع حجز احتياطي على أموال المشكو ضده المنقولة وغير المنقولة مع إمكانية تحويله إلى حجز تنفيذي، من دون أي إيضاح آخر. كما كانت تشير المادة 19 إلى بدء سريان مرور الزمن في ما يتعلق باستعادة المال العام، من تاريخ اكتشاف الجرم.