بدء الحديث عن المناصفة الجندرية في المجالس البلدية: مساعٍ لإصلاح انتخابات مرجأة

قدّم النائبان بولا يعقوبيان وياسين ياسين بتاريخ 14 آذار 2023 اقتراح قانون يهدف إلى إدخال تعديلات جذرية في نظام الاقتراع المعمول به من أجل انتخاب المجالس البلدية عبر تبني النظام النسبي مع الصوت التفضيلي إضافة إلى مجموعة مهمة من الإصلاحات الجديدة كاعتماد المناصفة الجندرية في توزيع المقاعد البلدية وفرض كوتا لذوي الاحتياجات الخاصة بحيث يتمّ أيضا تخصيص مقاعد لهم ضمن شروط محددة.

وقد أشار الاقتراح في أسبابه الموجبة أن آخر تعديل لقانون البلديات حصل سنة 1997 "أي منذ حوالي خمسة وعشرين عاما، ولم يحصل بعدها أيّ تطوير جدّي لهذه الأحكام بما يواكب أقله التعديلات الحاصلة على صعيد الانتخابات النيابية والقوانين المتعاقبة المتعلقة بها".  وهذا ما يظهر جليا في مواد الاقتراح كونه لا يتعلق فقط بالانتخابات البلدية بل هو يطاول حتى الانتخابات النيابية إذ يدخل تعديلات على قانون الانتخابات النافذ حاليا لا سيما أحكامه المتعلقة بهيئة الإشراف على الانتخابات.

وينطلق الاقتراح من مبدأ أساسي كرسه اجتهاد المجلس الدستوري في لبنان سنة 1997 وهو يعتبر بأن ممارسة الشعب لسيادته لا تتحقق فقط سياسيا من خلال مشاركته باختيار ممثليه في مجلس النواب لكن أيضا إداريا عبر مشاركة الجماعات المحلية في إدارة شؤونها الذاتية من خلال مجالس منتخبة وهي تتمثل بالبلديات كونها الشكل الوحيد من اللامركزية الإقليمية الموجود في لبنان.

وقبل المضيّ في إبداء ملاحظاتنا عليه، يجدر التذكير بأن مجلس النواب قد أقرّ في جلسته المنعقدة في 18 نيسان اقتراح قانون بتمديد المجالس البلدية، مخولا الحكومة إجراءها في أي حين في مدة أقصاها 31/5/2024. 

إن هذا الاقتراح يستدعي الملاحظات التالية:

أفكار إيجابية لتعزيز الثقافة الانتخابية: المناصفة الجندرية وكوتا لذوي الاحتياجات الخاصة

تضمن اقتراح القانون إصلاحات مهمّة من شأنها إدخال ثقافة انتخابية جديدة لم يعرفها الناخب في لبنان من قبل. فقد أقرت المادة الثانية من الاقتراح مبدأ المساواة في التمثيل بين الإناث والذكور إذ أعلنت التالي: "يجب أن تكون نسبة تمثيل أي من الجنسين في المجالس البلدية كافة خمسين بالمئة من عدد مقاعد المجلس البلدي التي يتألف منها قانونا على أن يدوّر الكسر لصالح الإناث في البلديات التي يكون عدد أعضائها وترا". ومن أجل تطبيق هذا المبدأ يعمد الإقتراح إلى منح وزارة الداخلية صلاحية تحديد عدد الأعضاء العائد لكل من الجنسين في كل البلديات على "أن يجري الترشيح على هذا الأساس" ما يعني أن المرشحين ضمن لائحة واحدة يجب أن يتم توزيعهم وفقا لقرار وزارة الداخلية ما يضمن المناصفة الجندرية.

ولضمان مبدأ المناصفة ليس فقط في الترشيح بل أيضا في النتائج يعمد الاقتراح إلى اشتراط من أجل توزيع المقاعد على اللوائح الفائزة "أن يكون المقعد شاغرا وفقا لتوزيع المقاعد بين الجنسين في الدائرة البلدية، إذ بعد اكتمال حصة أحد الجنسين في الدائرة يخرج حكما من المنافسة باقي مرشحي هذا الجنس بعد أن يكون استوفى حصته من المقاعد" ما يعني أن هذا النص يضمن قانونا حصول الإناث على نصف المقاعد البلديّة حتى لو كانت الأصوات التفضيليّة ذهبت بغالبيّتها إلى مرشّحين ذكور.

وقد انتبه الاقتراح إلى ضرورة عدم الاكتفاء بالمناصفة الجندرية دون منح المرأة دورا تقريريا داخل المجلس بل أشار صراحة عند توزيع المناصب بين أعضاء البلدية "أن يكون الرئيس ونائب الرئيس مختلفين جندريا بحيث يكون أحدهما من الذكور والآخر من الإناث". فمبدأ المناصفة لا يمكن أن يعني فقط الاحترام الشكلي لمشاركة المرأة بل يجب منح هذه الأخيرة السلطة التقريرية اللازمة التي تعطي لمشاركتها كل مفاعيلها وهذا ما ينسجم مع الاتفاقية الدولية للقضاء على كل أشكال التمييز ضد المرأة التي انضم اليها لبنان سنة 1996 والتي تحث الدول الأطراف على اتخاذ التدابير الضرورية لتعجيل تحقيق المساواة بين الرجل والمرأة.

ومن الإصلاحات الجديدة فرض الاقتراح كوتا لذوي الإحتياجات الإضافية بحيث يتم تخصيص على الأقل مقعد واحد من مقاعد كل من الجنسين في المجالس البلدية لهم وذلك بترتيب أسماء المرشحين الذين ينتمون إلى لوائح فائزة بحيث يتم تحديد المرشحين الفائزين عن المقعدين المخصصين لذوي الاحتياجات الإضافية بمنح المقعد الأول للمرشح الذي نال أعلى نسبة مئوية من الأصوات التفضيلية بينما يتم منح المقعد الثاني للمرشح من الجنس الآخر الذي نال ثاني أعلى نسبة أصوات تفضيلية وذلك بغض النظر عن اللائحة التي ينتمي إليها.

ديمقراطية التمثيل ولكن … 

يتبنّى القانون المقترح نظام التمثيل النسبي في الانتخابات البلدية وفقا للأحكام ذاتها تقريبا التي جرى اعتمادها في قانون الانتخابات النيابية الصادر سنة 2017 بحيث يمكننا اختصارها في المعايير التالية: ضرورة انتظام المرشحين في لوائح رسميّة مكتملة أو غير مكتملة على أن تضمّ كل لائحة كحدّ أدنى ثلثي المقاعد المخصّصة للمجلس البلدي، الاقتراع يتم بواسطة أوراق رسمية مطبوعة مسبقا تضعها وزارة الداخلية، على الناخب الالتزام بالتصويت للائحة كاملة، وجود صوت تفضيلي واحد لكل ناخب، الأوراق البيضاء التي لا تتضمن أي اقتراع تعتبر أوراقا صحيحة تدخل من ضمن عدد أصوات المقترعين المحتسبين، توزيع المقاعد على الفائزين يتمّ وفقا للحاصِل الانتخابي على أن تمنح المقاعد المتبقية للوائح التي نالت الكسر الأكبر.

وهكذا يتبين أنّ الاقتراح يتبنّى النظام الانتخابي نفسه الذي يرعى الانتخابات النيابية في لبنان منذ 2017. ومن دون الدخول في تحليل تفاصيل هذا النظام كون ذلك تم بشكل مسهب في الانتخابات العامة التي جرت في 2018 و2022 لكن تبني النظام النسبي في الانتخابات البلدية يطرح مشكلة تتعلق بمدى ملاءمة تبني هكذا تمثيل في انتخابات محلية يغلب عليها الطابع الإنمائي. فالنظام النسبي سيؤدي لا محالة إلى فوز مجلس بلدي يتوزع أعضاؤه على أكثر من لائحة متنافسة، وهو أمر ضروري في المجالس النيابية حيث يفرض الواقع السياسي ضرورة تأمين التمثيل العادل لكافة الجهات والأحزاب، لكن ذلك قد يؤدي في الانتخابات المحلية إلى انقسام المجلس البلدي وشلله نظرا لعدم وجود أكثرية متجانسة تستطيع اتخاذ القرارات الضرورية لإدارة شؤون البلدية. فمن شروط نجاح اللامركزية هو قدرة السلطات المحلية على العمل بفعالية الأمر الذي يتطلب وجود توافق دائم بين أعضاء المجلس البلدي، وهو الأمر الذي يسهل تأمينه في حال جرى انتخاب هؤلاء وفقا للنظام الأكثري ولو أدى ذلك إلى التضحية بتمثيل جميع القوى كون الأولوية تعود إلى تعزيز الإنماء المحلي وتمكين البلدية من ممارسة جميع صلاحياتها دون عوائق.

إن هذا الاقتراح، بتبنيه النظام النسبي في الانتخابات البلدية سيؤدي إلى ديمقراطية أكثر في تمثيل مختلف الجهات والأحزاب لا سيما في البلديات والمدن الكبيرة لكنه سيضعف من فعالية العمل البلدي ويجعل من اتخاذ القرار عملية تتطلب توافقا دائما حتى في البلديات الصغيرة. وقد يكون تاليا التفكير في حصر تطبيق النظام النسبي على الانتخابات في البلديات التي يبلغ عدد أعضاء مجالسها 18 عضوا أو أكثر. 

من جهة أخرى، سيؤدي اعتماد النظام النسبي إلى ارتفاع حدة المنافسة داخل البلدية كون نسج التحالفات لم يعد من الأمور الملحة والضرورية كما هي الحال في ظل النظام الأكثري الذي يشجع القوى المختلفة على التحالف ضمن لائحة واحدة قبل الانتخابات. بينما النظام النسبي سيدفع كل لائحة إلى الترشّح بمفردها ومواجهة سائر اللوائح وتبني برامج انتخابية مختلفة بغية تمايزها قدر الإمكان أمام الناخبين، ما يعني أن الانتخابات ستنتج مجلسا بلديا يتوزع على قوى عائلية وحزبية لا يجمع بينها أي برنامج موحد بل يتوجب عليها التوافق بعد الانتخابات والتضحية بالبرنامج الذي على أساسه قدمت ترشيحها بحجة عدم امتلاكها للأكثرية التي تسمح لها بتطبيقه، الأمر الذي سيؤول في نهاية المطاف إلى تنصّلها من تحمل المسؤولية وإلقاء اللوم على باقي أعضاء المجلس البلدي.

ومن الضروري التشديد على اختلاف جوهري آخر بين النظام الأكثري والنظام النسبي المقترح. فالنظام النسبي المقترح يقوم على وجود لوائح مقفلة أي أن الناخب ملزم باختيار اللائحة بأكملها من دون أي تعديل في الأسماء بينما النظام الأكثري يسمح للناخب بشطب الأسماء التي لا يريدها. ففي ظل هيمنة النظام السياسي الحالي القائم على سيطرة الزعماء على مناطق مختلفة من لبنان سيؤدي النظام النسبي إلى تعزيز سلطة الزعيم على اللائحة بحيث يصبح المواطن مرغما على اختيار اللائحة بأكملها دون قدرته على تشكيل لائحة تراعي في الآن نفسه الاعتبارات السياسية التي يريد أن يلتزم بها الناخب والاعتبارات الشخصيّة والعائلية التي تسمح للناخب بتعديل بعض الأسماء الأمر الذي قد يؤدّي إلى الحدّ من حرية الناخب ومصادرة القدر القليل المتبقي له للتفلّت من هيمنة الزعيم.

هيئة الإشراف على الانتخابات تشرف على الانتخابات البلدية أيضا

يعمد الاقتراح إلى معالجة إشكالية تتعلق بقانون الانتخابات النيابية الذي نصّ على إنشاء الهيئة الوطنية للإشراف على الانتخابات من دون أن يحدد بشكل واضح هل صلاحيات هذه الهيئة تشمل أيضا الانتخابات البلدية أو هي محصورة بالانتخابات النيابية. لكن تحليل قانون الانتخابات النيابية الصادر سنة 2017 يقود إلى نتيجة حتمية مفادها أنّ صلاحيات الهيئة لا تشمل الإشراف على الانتخابات البلدية. وهذا ما يظهر جليا بالنسبة إلى المجلس الدستوري الذي تتواصل معه الهيئة عبر تقاريرها من أجل الطعون النيابية لكن الانتخابات البلدية لا تخضع للطعن أمام المجلس الدستوري بل أمام مجلس شورى الدولة، أي أن جميع النصوص التي تشير إلى المجلس الدستوري في قانون الانتخابات النيابية الحالي تصبح معطلة في حال فرضنا أن الهيئة ستشرف على الانتخابات البلدية أيضا.

لذلك يعمد الاقتراح إلى معالجة هذا الخلل إذ نصّ صراحة على الآتي: "تسري على الانتخابات البلدية (...) الأحكام المتعلقة بالإشراف وهيئة الإشراف على الانتخابات والتمويل والإنفاق الانتخابي والإعلام والإعلان الإنتخابيين" مع إدخال التعديلات الضرورية التي تجعل علاقة هيئة الإشراف في الانتخابات البلدية مرتبطة بمجلس شورى الدولة لا المجلس الدستوري. 

وكانت المفكرة القانونية قد نشرت سلسلة من المقالات حول هيئة الإشراف والمصاعب المختلفة التي واجهتها على ضوء الانتخابات التشريعية الأخيرة ما يطرح علامات استفهام جدية حول قدرة الهيئة على مراقبة الانتخابات البلدية في ظل محدودية إمكانياتها خاصة في سياق انتخابات محلية هي أكثر تعقيدا من انتخابات نيابية تقتصر على بضع مئات من المرشحين بينما الانتخابات البلدية تشهد على آلاف من المرشحين يتوزعون على أكثر من ألف بلدية.

ولا شكّ أنّ توسيع صلاحيات الهيئة ليشمل الانتخابات البلدية هو أمر ضروري لكنّه يحتاج إلى منح الهيئة الإمكانيات للقيام بدورها، وهو أمر مشكوك به جدا اليوم لا سيما وأن السلطة السياسية لا تكترث فعليا لعمل الهيئة ولا لتفعيل دورها، وهي نقاط لن نعرض لها مجددا إذ نكتفي بالإحالة إلى مقالات المفكرة القانونية.

ولا بد من الإشارة أن الاقتراح الحالي لا يكتفي بتطبيق نصوص قانون الانتخابات النيابية المتعلقة بهيئة الإشراف على الانتخابات البلدية بل هو ينص على بعض التعديلات المهمة لعل أبرزها عدم استفادة المرشحين للإنتخابات ولوائحهم من السرية المصرفية، كما يعمد الاقتراح إلى توسيع صلاحيات الهيئة لجهة ممارسة رقابتها على الإنفاق الانتخابي إذ يمنحها القدرة على الاطلاع في أي وقت تشاء على أي حساب أو معلومات مصرفية عائدة لأي من المرشحين أو لوائحهم.

وهنا لا بد من الملاحظة أن الاقتراح بنصه على عدم تطبيق السرية المصرفية على المرشحين للانتخابات البلدية ولوائحهم لا يكون في الحقيقة قد أدخل أحكاما تشريعية جديدة بل هو يعيد فقط التذكير بالمادة الثانية من القانون رقم 306 الصادر في 28/10/2022 المتعلق بالسرية المصرفية التي سبق وأن أعلنت صراحة عدم تطبيق السرية المصرفية على المرشحين للانتخابات النيابية والبلدية والاختيارية. 

وقد تنبه الاقتراح أيضا للفرق بين الانتخابات النيابية التي تتطلب نفقات مرتفعة والانتخابات البلدية التي لا تحتاج إلى تخصيص مبالغ كبيرة خلال الحملة الانتخابية نظرا لطابعها المحلي فنص على سقف للإنفاق هو أقل من ذلك المحدد ليس فقط في قانون الانتخابات النيابية كما صدر سنة 2017 لكن أيضا في التعديل الاستثنائي ولمرة واحدة الذي أدخل على قانون الانتخابات ذاته في نهاية 2021. فقد نص الاقتراح على أن سقف الإنفاق الذي يحدد لكل مرشح بلدي هو مئة مليون ليرة يضاف إليه 50 ألف ليرة عن كل ناخب مسجل في قوائم الناخبين في الدائرة البلدية، في حين تم تحديد سقف الإنفاق الانتخابي للائحة بمبلغ ثابت مقطوع مقداره مئة مليون ليرة عن كل مرشح فيها. وللتذكير كان سقف الإنفاق وفقا لقانون الانتخابات النيابية سنة 2017 يتكون من 150 مليون ليرة لكل مرشح إضافة إلى 50 ألف ليرة عن كل نائب، في حين يبلغ سقف الإنفاق بالنسبة للائحة 150 مليون ليرة لكل مرشح. وفي سنة 2021 تم تعديل هذه السقوف لمرة واحدة جرى تطبيقها على الانتخابات النيابية التي جرت سنة 2022 بحيث أصبحت 750 مليون ليرة لكل مرشح وبالنسبة للائحة أيضا 750 مليون ليرة لكل مرشح بينما لم يتم تعديل مبلغ ال 50 ~ألف ليرة عن كل ناخب.

وفي موضوع الالتباس الحاصل حول مدة ولاية هيئة الإشراف، يعمد الإقتراح إلى إزالة الغموض من خلال تعديل المادة 11 من قانون الانتخابات النيابية بحيث تصبح ولاية الهيئة ثلاث سنوات وستة أشهر من تاريخ إتمام الانتخابات النيابية العامة على أن يقوم مجلس الوزراء بتعيين الأعضاء قبل ستة أشهر من انتهاء ولاية مجلس النواب. فالهيئة الحالية جرى تعيينها للإشراف على الانتخابات التي حصلت سنة 2018 وكان يتوجب على الحكومة تعيين هيئة جديدة بعد الانتخابات لكنها لم تفعل ذلك ما دفع الهيئة الحالية للاستمرار بممارسة صلاحياتها انطلاقا من مبدأ ديمومتها الذي ينص عليه أيضا قانون الانتخابات. ولا شك أن هذا التعديل يمنح الهيئة ثباتا ووضوحا لناحية مدة ولايتها لكن ذلك لا يضمن قيام السلطة السياسية بواجبها لناحية تعيين الهيئة الجديدة ضمن المهل القانونية.

خلاصة

جراء ما تقدم، يتبين لنا أن اقتراح القانون يؤدي في حال تبنيه إلى إدخال إصلاحات بالغة الأهمية وطموحة جدا ليس فقط في النظام الانتخابي الخاص بالبلديات لكن أيضا في الثقافة الانتخابية للبنانيين. لكن الطبيعة الطموحة للاقتراح ليست كافية لأن تطبيقها يتطلب تفعيل دور هيئة الإشراف على الإنتخابات التي واجهت مصاعب جمة في الإشراف على الانتخابات النيابية فكم بالحري الانتخابات البلدية.

للاطّلاع على اقتراح القانون، إضغطوا هنا