تقاسم العاصمة تحت غطاء اللامركزية (1): بيروت، بيروتان
06/01/2023
برز في الآونة الأخيرة اهتمام متزايد لنواب كتلة لبنان القوي بخصوص بلدية بيروت على مشارف الاستحقاق البلدي الانتخابي الذي من الواجب أن يتم في أيّار 2023 بعد تأجيله سنة كاملة. وقد برّرت الحكومة حينها هذا التأجيل بتزامنه مع الانتخابات النيابية التي حصلت سنة 2022 وعدم قدرتها على تنظيم الانتخابات النيابية والبلدية في الفترة نفسها. لذلك صدر القانون رقم 285 في 12 نيسان 2022 الذي يقضي بالتمديد للمجالس البلدية والاختيارية حتى 31/5/2023.
ومن الملاحظ أنّ الاقتراحات التي تعنى بإدخال تعديلات على النظام القانوني والانتخابي الذي يحكم بلدية بيروت يتم تقديمها من قبل نواب مسيحيين ويتم تسويغها بوصفها اقتراحات إصلاحية تهدف إلى تعزيز اللامركزية وتفعيل العمل البلدي. لكن التمعن في الأهداف الحقيقية التي تتوخاها هذه التعديلات سرعان ما تظهر أنها مرتبطة بالواقع المستجد في مدينة بيروت بعد إعلان سعد الحريري انسحابه من الحياة السياسية. فقد دأب رئيس مجلس الوزراء الراحل رفيق الحريري على إعطاء صورة لنفسه بوصفه الضامن للعيش المشترك بين اللبنانيين وقد تجلى ذلك من خلال تشكيله لوائح بلدية مكتملة بحيث يتم توزيع المقاعد مناصفة بين المسيحيين والمسلمين. وقد سار نجله سعد الحريري على النهج نفسه في الانتخابات البلدية التي حصلت سنة 2010 وسنة 2016.
ومع انهيار التسوية الرئاسية التي أوصلت ميشال عون إلى رئاسة الجمهورية عقب اندلاع موجة الاحتجاجات الشعبية في تشرين الأول 2017 ودخول لبنان في نفق من الأزمات السياسية والاقتصادية والاجتماعية، بات من الواضح أن غياب سعد الحريري بوصفه الزعيم السني الذي يضمن المناصفة الشكلية من شأنه إيصال مجلس بلدي في حال حصلت الانتخابات لا تتوفر فيه المناصفة بين المسيحيين والمسلمين.
إن اقتراب الاستحقاق البلدي مع ما يحمله من غموض تجاه مصير بلدية بيروت حمل الأحزاب المسيحية التقليدية إلى استغلال هذا الموضوع عبر التحريض الطائفي من أجل تحقيق مكاسب سياسية عبر التقدم باقتراحات تهدف إلى تعديل النظام القانوني لبلدية بيروت لا سيما أن قانون البلديات المعمول به اليوم لم يعد ينص على توزيع المقاعد البلدية على الطوائف ما يعني أن كل تعديل لا يريد أن ينص على ذلك صراحة مجددا عليه إيجاد صيغة مبتكرة تتيح له تحقيق هذا الهدف من دون الإعلان عنه صراحة.
في هذا الإطار، برز اقتراحان من قبل نواب منضوين في تكتل لبنان القوي وهو التكتل النيابي التابع للتيار الوطني الحر. يرمي الاقتراح الأول المقدم من النواب نقولا الصحناوي وإدغار طرابلسي وسيزار أبي خليل إلى تقسيم بيروت جغرافيا إلى بلديتين: بيروت الأولى ذات الأكثرية المسيحية وبيروت الثانية ذات الأكثرية الإسلامية، على أن يجتمع المجلسان دوريًّا في جلسات واحدة لإدارة المصالح المشتركة بين البلديتين.
أمّا الاقتراح الثاني فهو مقدم من النائب هاكوب ترزيان، ويرمي إلى تقسيم بيروت إلى 12 مجلس منتخب لكلّ حيّ من أحياء بيروت ال12 مع تمثيل هذه الأحياء في مجلس مشترك، ما يؤدّي عمليًّا إلى الوصول إلى تقسيم طائفي أيضاً لكن بطريقة مختلفة.
وقد أثارت هذه المحاولات في تغيير شكل بلدية بيروت موجة من الردود الطائفية بين أحزاب السلطة التي تحاول الهيمنة على النقاش العام من خلال فرض خطابها الطائفي وتقسيم اللبنانيين مجددا وفقا لهذا المنطق علما أن الانتخابات البلدية في حال حصولها قد لا تؤدي في نهاية المطاف إلى عودة الهيمنة السياسية للأحزاب التقليدية على هذه البلديات، وذلك بالنظر إلى الموجة التغييرية التي تم التعبير عنها في مختلف الأقلام الانتخابية خلال الانتخابات النيابية سنة 2022 أو حتى الانتخابات البلدية الأخيرة سنة 2016 التي كانت شهدت تقدما مهما جدا للائحة "بيروت مدينتي" في وجه لائحة تحالف الزعماء بقيادة حينها سعد الحريري.
ننشر اليوم تعليقنا المفصل على هذين الاقتراحين.
1- بيروت، بيروتان
تقدم النواب من تكتّل لبنان القوي نقولا الصحناوي وإدكار طرابلسي وسيزار أبي خليل بتاريخ 15 تموز 2022 باقتراح قانون يرمي إلى استحداث بلديتين في مدينة بيروت، ما يعني عمليا إلغاء بلدية بيروت الحالية ونقل صلاحيات المجلس البلدي الحالي الذي يتألف من 24 عضوا إلى مجلسين مختلفين على أن يتألف كل منهما من 12 عضوا.
ويعتبر الاقتراح بحسب أسبابه الموجبة أن تقسيم بلدية بيروت يندرج في إطار الفقرة "ز" من مقدمة الدستور التي تنص على أن "الإنماء المتوازن في المجالات الثقافية والاجتماعية والاقتصادية التي تشكل ركنا أساسيا من أركان وحدة الدولة واستقرار النظام". وتضيف الأسباب الموجبة أن الإنماء المتوازن للمناطق هو هدف ذو قيمة دستورية وبالتالي فإن استحداث بلديتين في بيروت هو وسيلة من أجل تعزيز اللامركزية الإدارية التي تساهم في تحقيق هذا الهدف الدستوري.
وينطلق الاقتراح من فرضية مفادها أن بلدية بيروت في شكلها الحالي، أي الموحّد، لا يمكنها مواجهة التحديات الكثيرة التي تواجهها لاسيما بعد انفجار 4 آب 2020، إذ أن البلدية عجزت عن معالجة العديد من المشاكل المزمنة التي تتعلق بالصرف الصحي والنفايات والتلوث البيئي والنقل المشترك وكل المشاريع التي يحتاجها المواطن لتسهيل عيشه. ويعتبر مقدمو الاقتراح أنّ الحلّ لعجز بلدية بيروت عن أداء مهامها يكمن في تقسيم الأعباء الإدارية والمالية والتخطيطية على بلدتين بالاستناد إلى مبادئ اللامركزية الإدارية، معتبرين أن أي مشروع رؤيوي وإنمائي لا يمكن القيام به إلّا عبر توزيع هذه الأعباء.
وقبل المضي في إبداء الملاحظات على هذا الاقتراح، تجدر الإشارة إلى أمرين، تمهيديين:
الأول، أنه أتى ضمن سلسلة من المواقف، حيث كان النائب غسان حاصباني من تكتل الجمهورية القوية (القوات اللبنانية) أثار موضوع استحداث بلدية خاصة بالأحياء التي تقع ضمن دائرة بيروت الأولى (وهو التقسيم المعتمد في قانون انتخاب أعضاء مجلس النواب)، والتي تشمل أحياء بيروت ذات الغالبية المسيحية. واستند النائب حاصباني في موقفه إلى مبادئ اللامركزية وإلى ضرورة تحسين أداء بلدية بيروت، قائلاً في تغريدة له في أواخر نيسان 2022 "لقد جعلوا الدائرة الأولى بورة خلفية لبيروت لذا نطالب بمجلس بلدي محلي لبيروت الأولى" مصوّباً على مجلس بلدية بيروت الحالي. وقد أثارت هذه المواقف ردود أفعال مرحّبة وشاجبة.
ويأتي هذا الموضوع على خلفيّة تأجيل الاستحقاق الانتخابي البلدي لمدّة سنة على أن يتمّ في أيّار 2023، ما دفع بعدد من النواب إلى محاولة تعديل تقسيم بلدية بيروت قبل هذا الاستحقاق.
الثاني، إنه اصطدم سريعا بمعارضة مفتي الجمهورية عبد اللطيف دريان معتبرا إياه اقتراحا تقسيميا يعيد بيروت إلى أيّام الحرب الأهلية حين انقسمت المدينة بين بيروت غربيّة ذات أكثرية مسلمة وبيروت شرقية ذات أكثرية مسيحية، لاسيما وأنّ التقسيم المنوي إقامته يستعيد خطوط التماس التي أقامتها المليشيات المتحاربة بحكم سيطرتها على الأرض طوال سنوات الحرب الأهلية بين 1975 و1990.
اقتراح يخالف السياق التاريخي لمدينة بيروت
لا شك أن هذا الاقتراح يخالف السياق التاريخي العام لمدينة بيروت التي عرفت أول مجلس بلدي لها سنة 1867 خلال الحقبة العثمانية والذي كان يشرف على كل أحياء المدينة ولم يشذ عن ذلك سوى الفترة الوجيزة التي تم خلالها تقسيم البلدية بعد انتهاء ولاية رئيس البلدية سليم علي سلام إلى دائرتين سنة 1909 الأولى شرقيّة برئاسة بطرس داغر والثانية غربيّة برئاسة منح رمضان. ورغم تقاسم قوى الأمر السيطرة على بيروت في فترة الحرب 1975-1990 بين شرقية وغربية، فإن البلدية بقيت من الناحية الإدارية والرسمية موحدة.
نفاق اللامركزية: تقسيم بيروت طائفيا تحت سلطة المحافظ
إن التدقيق في تفاصيل هذا الاقتراح سرعان ما يتبين منه أن غايته الحقيقية ليست تعزيز اللامركزية الإدارية واحترام مبدأ الإنماء المتوازن المنصوص عليه في مقدمة الدستور إذ يكفي النظر إلى التقسيم الجغرافي المقترح لإنشاء البلديتين لفهم الهدف السياسي الكامن خلفه بحيث تتكون "بلدية بيروت الأولى" من أحياء ذات غالبية مسيحية طاغية وهي الأشرفية والصيفي والرميل والمدور والمرفأ، في حين أن "بلدية بيروت الثانية" تتكون من أحياء ذات غالبية إسلامية واضحة وهي ميناء الحصن والباشورة ورأس بيروت والمصيطبة وزقاق البلاط والمزرعة وعين المريسة.
ويفشل الاقتراح بتقديم أي دراسة واضحة تبرر تقسيم الأحياء بهذا الشكل، وكأن الحد الفاصل في المشاكل والخطط والموارد والحاجات بين مناطق بيروت هو حتماً حدّ يستند إلى التوزع الطائفي لأبناء بيروت على الأحياء. فالمشاكل التي يزعم الاقتراح حلها هي في الحقيقة مشاكل تواجهها غالبية البلديات في لبنان لا سيما البلديات في المدن الكبرى أو تلك التي تشمل صلاحياتها إطار جغرافي واسع. غير أنّ الاقتراح باعتماده القسمة في بلدية بيروت كحلّ لكافة المشاكل والأزمات يكتفي بالاستناد إلى العموميات التي ذكرناها أعلاه دون أن يقدم دراسة معمقة وشاملة تخص بلديّة بيروت في التحديد من أجل تشخيص ما هي المشاكل التي تعانيها على الصعيد المالي والإداري وملاك موظفيها. ولا يبرز الاقتراح أي دراسة حول المشاريع والخطط الموجودة في البلدية، وما نفذ منها وما لم ينفذ وبالأخص الأسباب التي منعت التنفيذ والتي تمنع الإدارة اليوميّة السليمة لشؤون بلدية بيروت.
وتتأكد الطبيعة السياسية لهذا الاقتراح في مادته الرابعة التي تعلن أن كل بلدية تتمتع بالاستقلال المالي والإداري ضمن نطاقها الجغرافي لكن مع الإبقاء على خضوع البلديتين لسلطة المحافظ التنفيذية المنصوص عليها في القوانين دون أي تعديل. لذلك يصبح جليا أن هذا الاقتراح لم يجد في اللامركزية الإدارية سوى التقسيم الجغرافي عبر استحداث بلديات جديدة دون أي تعديل فعلي في الصلاحيات الإدارية التي يمارسها المحافظ أو سلطة الوصاية المتمثلة بوزير الداخلية ما يعني أن صلاحيات السلطة المركزية لم يتم الحد منها بل بقيت على حالها. فاللامركزية التي يتحجج بها الاقتراح ليست سوى ذريعة من أجل تحقيق غاية سياسية مفادها الدفاع عن "حقوق المسيحيين" التي تتعرض للانتهاك في ظل بلدية واحدة تهيمن عليها الأكثرية المسلمة بسبب تفوقها الديمغرافي. وهذا ما أكده النائب نقولا الصحناوي بقوله "إننا كتكتل تقدمنا باقتراح قانون يحافظ فيه على صلاحيات المحافظ بالإضافة إلى ضمان دور رئيسي البلدية[1]" ما يعني عمليا عدم تعديل طبيعة العلاقة القانونية بين المحافظ والبلدية وهو أمر يخفي في طياته حقيقة يعلمها النواب الذين تقدموا بهذا الاقتراح وهي العادة المتبعة بتعيين محافظ مدينة بيروت من أبناء طائفة الروم الأرثوذكس. فلو أراد الاقتراح فعليا تفعيل اللامركزية في بيروت كان يتوجب عليه تعديل صلاحيات المحافظ لجهة الحد منها وليس تقسيم البلدية الواحدة مع الإبقاء على صلاحيات المحافظ، كون تقليص صلاحيات هذا الأخير لا يخدم الهدف الطائفي الحقيقي الذي يقف وراء هذا الاقتراح. واللافت أن التمسّك بصلاحيات المحافظ ذهب إلى حدّ إعطائه صلاحية هجينة قوامها وضع دقائق تطبيق هذا القانون من أجل وضع مشروع مرسوم تتم إحالته من قبل وزير الداخلية إلى مجلس الوزراء بغية إقراره. ويفهم من ذلك رغبة من تقدموا بالاقتراح بتعزيز صلاحيات المحافظ بحيث ينحصر دور وزير الداخلية بإحالة النص الذي يعده المحافظ إلى مجلس الوزراء، كل ذلك في تضييق غير مبرر لسلطة الوزير الدستورية. وقد فات واضعي الاقتراح في سياق لعبة المحاصصة أن المحافظ يخضع لسلطة وزير الداخلية وأنه لا يتحمل أي مسؤولية سياسية عن أفعاله أمام مجلس النواب.
كما يتجلى تكريس دور السلطة التنفيذية أي المركزية في منح وزير الداخلية إمكانية الحسم بتّ الخلافات التي تنشأ حول المشاريع المشتركة بين البلديتين أو في حال رفض إحداهما مناقشة مشروع ما. ويأتي هذا التعديل خلافاً لما هو معمول به عادة في البلديات إذ إن المشاريع الخلافية والتي لا تحصل على موافقة الأكثرية المطلوبة من المجلس البلدي تبقى معلّقة إذ لا سلطة تعلو سلطة المجلس البلدي للبت بها. أمّا في الاقتراح، فيضحي وزير الداخلية صاحب الكلمة الفصل، ومتمتّعاً بصلاحيات تفوق صلاحية أعضاء البلديتين مجتمعين، ما يتضارب مع هدف تكريس اللامركزية الإدارية المعلن في أسباب الاقتراح الموجبة. ومن المرجح أن يؤدي هذا الأمر إلى نقل المساومة على المشاريع المشتركة من داخل المجلس البلدي إلى السلطة السياسية.
وعليه، يتبين أن هذا الاقتراح هو تحوير متعمد للهدف الذي يعلنه إذ أن تعزيز اللامركزية في مدينة بيروت لا يحتاج إلى تقسيم البلدية بل إلى أولا إلى منح هذه الأخيرة صلاحيات اضافية، وثانيا، وهو الأهم، إلى تحرير العمل البلدي من قبضة الأحزاب التقليدية التي حولت المجلس البلدي إلى حلبة صراع طائفي من أجل خدمة مصالحها ما أدى عمليا إلى نقل منطق التحاصص السياسي الذي يهمين على إدارات الدولة المركزية إلى الهيئات المحلية المنتخبة ليس فقط في بيروت بل في كل لبنان.
المشاريع المشتركة للعاصمة في عهدة السلطة المركزية
يحاول الاقتراح التخفيف من المحاذير التي قد تنجم عن تقسيم بيروت إلى بلديتين ما قد يؤدي إلى عرقلة السير بمشاريع لا يمكن القيام بها في بلدية واحدة دون الأخرى من خلال استحداث ما يعرف بالمجلس البلدي المشترك وهو الاجتماع الذي يضم أعضاء البلديتين في جلسة تعقد مرة واحدة في الشهر على الأقل للبحث في المسائل المشتركة كالصرف الصحي والنقل ومحطات التكرير وصيانة الطرق. ومن اللافت تضيف هذه المادة أن رئيس بلدية بيروت الثانية هو من يتولى رئاسة الجلسة المشتركة كون من تقدم بهذا الاقتراح يعلم جيدا أن بيروت الثانية ذات الغالبية السنية سيتولى رئاستها شخصية من أبناء هذه الطائفة لذلك جاءت هذه المادة كي تكرس ما هو معمول به في بلدية بيروت اليوم عبر إيلاء رئاسة البلدية دائما لشخصية سنية. فالطبيعة الطائفية الحقيقية للاقتراح تظهر مجددا هنا لكن على شكل تسوية مضمرة بحيث يتم القبول بتقسيم بلدية بيروت من جهة لكن مع الإبقاء على أولوية "الرئاسة السنية" للجلسات المشتركة.
وتحدد المادة السابعة آلية اتخاذ القرارات بصورة تفترض وجود توافق واسع بين أعضاء المجلسين، وهو توافق يصعب حصوله من دون موافقة القوى السياسية. فتنص على أن الجلسة المشتركة لا تعتبر قانونية إلا بحضور ثلاثة أرباع أعضاء كل من البلديتين على أن تتخذ القرارات بأغلبية 16 عضوا (أي ثلثي مجموع الأعضاء). ويتأكد الدور الحاسم للقوى السياسية الحاكمة في منح وزير الداخلية إمكانية بت الخلافات التي تنشأ حول المشاركة بين البلديتين كما سبق بيانه,
في الخلاصة، إن تقسيم البلديات الكبيرة إلى بلديات صغيرة تتعاون ضمن مجلس مشترك ليس بالجديد وقد يكون مفيداً وفعّالاً، وقد اعتمدت مدن عديدة على هذا التقسيم الإداري لاسيما بلدية باريس المقسمة إلى دوائر (arrondissements) يكون لكلّ واحدة منها بلديتها. غير أنّ التقسيم يجب أن يستند على أسس علميّة، كما يجب ألا يؤدّي إلى خلق شرخ بين أبناء المدينة الواحدة . وهذا الممشى يعارضه تماما التقسيم المعتمد في اقتراح النواب الثلاثة من تكتل لبنان القوي والذي لا يجد له مبرراً إلا الغاية السياسية التي تقف خلفه وهي إظهار الجهة التي تدافع عنه بوصفها الحامية لحقوق المسيحيين ضد هيمنة الأكثرية المسلمة.
