مجلس النواب وتفسير الدستور

تمّ الترويج قبيل جلسة انتخاب رئيس الجمهورية لنظرية مفادها أن انتخاب قائد الجيش يعتبر تفسيرا من قبل مجلس النواب للمادة 74 من الدستور بحيث يتم إسقاط المهل المفروضة على موظفي الفئة الأولى أو ما يعادلها التي تمنع انتخابهم مدة قيامهم بوظيفتهم وخلال السنتين اللتين تليان تاريخ استقالتهم.

فإلى جانب نظرية التعديل الضمني التي سقطت في جلسة الانتخاب، برر البعض انتخاب قائد الجيش بحق مجلس النواب بتفسير الدستور، وهي نظرية باتت شائعة بين مختلف القوى السياسية التي تستخدمها من أجل تبرير أي موقف تريد خدمة لمصالحها. لا بل أن رئيس الجمهورية السابق ميشال عون وجه رسالة إلى مجلس النواب بتاريخ 31 تموز 2019 يطلب بموجبها من هذا الأخير تفسير المادة 95 من الدستور المتعلقة بالتمثيل الطائفي في الوظيفة العامة معطوفة على الفقرة “ي” من مقدمة الدستور التي تنص على أن لا شرعية لأي سلطة تناقض ميثاق العيش المشترك معتبرا في نهاية رسالته أن ذلك يستدعي تفسير الدستور “وذلك حفاظاً على ميثاقنا ووفاقنا الوطني وعيشنا المشترك، وهي مرتكزات كيانية لوجود لبنان وتسمو فوق كلّ اعتبار، مع حفظ حقّنا وواجبنا الدستوريين من موقعنا ودورنا وقسمنا، باتخاذ التدبير الذي نراه متوافقاً والدستور في المسائل التي أثرنا في رسالتنا هذه، علّ تفسير مجلسكم الكريم يساهم في الإضاءة الوافية لنا ولأيّ سلطة دستوريّة معنيّة بالمسائل المذكورة”.

تطرح هذه الوقائع معضلة نظرية خطيرة تتعلّق بصلاحيّة مجلس النوّاب بوصفه السلطة التشريعيّة في تفسير الدستور. وبغضّ النظر عن جلسة انتخاب رئيس الجمهورية أو تفسير المادة 95[1] من الدستور لا بدّ من الإجابة على السؤال التالي: هل يملك مجلس النواب الصلاحية الحصرية لتفسير الدستور بحيث يمكنه فرضه كالتفسير الوحيد المقبول على سائر السلطات وأجهزة الدولة المختلفة؟ ومن هي الجهة المخولة دستوريا تفسير “ميثاق العيش المشترك”؟

نص اتفاق الطائف على إنشاء مجلس دستوري يتولى تفسير الدستور ومراقبة دستورية القوانين، وقد اعترض عدد مهم من النواب خلال جلسة تعديل الدستور في 21 آب 1990 على منح المجلس الدستوري صلاحية تفسير الدستور وقد اعتبر البعض منهم أن هذه الصلاحية تعود لمجلس النواب. وبالفعل قرر المجلس تعديل النص كما ورد في وثيقة الوفاق الوطني عبر إلغاء تفسير الدستور من صلاحيات المجلس الدستوري. يظنّ البعض أن هذه الحادثة كفيلة بمنح مجلس النواب صلاحية تفسير الدستور ويرون فيها تأكيدا  لمقولة “المجلس سيد نفسه” التي غالبا ما يتم تكرارها دون التدقيق بها علميا. للإجابة عن سؤالنا لا بد لنا من شرح كلمة تفسير من الناحية القانونية ومعرفة ما هو المعيار الذي يسمح لنا بالتمييز بين التفسيرات المختلفة.

تنطوي الدساتير عادةً على أحكام عامة تحتمل قراءات مختلفة ما يجعلها عرضةً للجدل أكثر من سائر النصوص القانونية العادية. وتقوم السلطات الدستورية في معرض تطبيقها للنصّ الدستوري بتفسيره، إذ يشكل هذا التطبيق شكلًا من أشكال التفسير وذلك بغضّ النظر عن مدى صوابية أو تجرّده عن كل مصلحة سياسية. فرئيس الجمهورية مثلا عندما قام بتأجيل إجتماع مجلس النواب عملا بالمادة 59 من الدستور برسالة وليس بمرسوم قدم تفسيره الخاص للدستور إذ اعتبر أن الدستور منحه صلاحية فردية يمكن له ممارستها من دون الحاجة إلى إصدار مرسوم يحمل أيضا توقيع رئيس مجلس الوزراء. كذلك عندما رفض رئيس مجلس النواب استلام مشاريع القوانين التي احالتها حكومة فؤاد السنيورة عقب الأزمة الوزارية التي اندلعت سنة 2006 قام رئيس المجلس بتفسير الدستور وفقا لقراءته الشخصية له ومن ثم طبق تفسيره كونه الجهة المسؤولة عن استلام مشاريع القوانين التي تحيلها الحكومة إلى مجلس النواب.

والأمثلة تتعدد ولا يمكن استعراض جميعها لكن نذكر منها على سبيل المثال رفض وزير ما التوقيع على مراسيم أقرها مجلس الوزراء معتبرًا أن عدم وجود مهلة دستورية للوزير تسمح له برفض التوقيع، أو رفض رئيس مجلس الوزراء دعوة مجلس الوزراء دوريا إلى الاجتماع معتبرًا أن كلمة دوريا لا تفرض عليه دعوة مجلس الوزراء بانتظام، أو تفسير “ميثاق العيش المشترك” وما نتج عنه من ممارسات تتعلق بمفهوم الميثاقيّة كضرورة توقيع جميع الوزراء على المراسيم في ظل شغور رئاسة الجمهورية أو منع مجلس النواب أو مجلس الوزراء من الانعقاد في حال غياب نواب أو وزراء طائفة معينة.

جراء ما تقدّم، يتبيّن لنا أن تطبيق الدستور من قبل المؤسسات الدستورية هو شكلٌ من أشكال التفسير التي لا تلزم سوى الجهة التي تطبّقها، كونها غالبًا ما يتمّ انتقادها والتشكيك بها إن لم يكن رفضها بالمطلق كتفسيرات مخالفة للدستور.  

لكن تفسير الدستور لا يقتصر على السلطات السياسية بل هو أيضا عمل يقوم به فقهاء القانون من خلال تعليقهم على الحياة الدستورية ومراقبة تطورها، وهم يعرضون لتفسيرهم الخاص للنصوص الدستورية وفقا لمنهجية علمية تختلف أو تتفق وفقا للمدارس الفقهية التي ينتمي إليها هذا القانوني أو ذاك.

في مطلق الأحوال يظل السؤال قائما: هل من معيار يسمح لنا بتصنيف تلك التفاسير المختلفة بحيث نستطيع تحديد الجهة المخولة بتقديم التفسير الصحيح للدستور، ذلك في حال افترضنا أن وجود مثل هكذا تفسير هو أمر ممكن.

للإجابة عن هذا السؤال لا بد لنا من العودة إلى العالم الكبير “هانس كلسن” الذي تشكل كتاباته حول نظرية القانون المرجع الفكري حول بنية النظام القانوني وعلاقة النصوص القانونية فيما بينها. يميز كلسن بين التفسير العلمي (interprétation scientifique) والتفسير الأصلي (interprétation authentique). فالتفسير العلمي أو الفقهي هو التفسير الذي يصدر عن فرد أو جهة معينة لكنه بغض النظر عن قيمته العلمية غير ملزم. أما التفسير الأصلي فهو التفسير الذي يصدر عن جهة خوّلها القانون تفسير النص. فالمحاكم مثلا في معرض تطبيقها للقوانين تقوم بتفسيرها وهي تستطيع فرض هذا التفسير بصرف النظر عن مضمونه. فالتفسير الأصلي لا يكترث بالمضمون بل هو فقط ينظر إلى الجهة التي تبنّته وهل هي مخولة قانونا لفعل ذلك. فالنص الذي جرى تفسيره بشكل أصلي لا يمكن له أن يحتمل أي تفسير مغاير للتفسير الذي صدر عن الجهة المخولة قانونا بذلك حتى لو جاء هذا التفسير غريبا جدا أو كان مخالفا لرأي غالبية فقهاء القانون. فالتفسير الأصلي ينتج مفاعيل قانونية بينما التفسير العلمي لا مفاعيل قانونية له. فهل تفسير مجلس النواب للدستور هو تفسير علمي أو أصلي؟ هذا هو السؤال الحقيقي الذي ينبغي علينا الاجابة عليه.

إنّ المبدأ الذي يحكم تفسير النصوص القانونية يتم التعبير عنه بالتالي: “Eius est interpretari legum  cuius est condere ” أي أن السلطة التي تصدر القانون هي المخولة بتفسيره. فمن الطبيعي والمنطقي أن يتولى مجلس النواب تفسير القوانين التي يصدرها وكي يصبح تفسيره ملزما عليه أن يقوم بالتفسير عبر التصويت على قانون جديد يشرح القانون المبهم. وبما أن كل تفسير هو شكل من أشكال التعديل المبطن كان لا بد أن يصدر التفسير بالطريقة ذاتها التي يصدر بها التعديل. لذلك يعتبر تفسير الدستور نوعًا من التعديل وذلك في حال أردنا أن يصبح هذا التفسير ملزما للجميع. وبالتالي فإن الجهة التي يحقّ لها تفسير الدستور ليست إلا الجهة المخولة بتعديله وهي في لبنان وفقا للقسم “ب” من الباب الثالث من الدستور مجلس النواب لكن ليس كسلطة تشريعية بل بوصفه السلطة التأسيسية المتفرعة التي يحق لها تعديل الدستور وفقا لشروط تختلف لجهة النصاب والتصويت واقتراح التعديل عن الشروط المفروضة من أجل إقرار وتعديل القوانين العادية. فلو كان من الممكن أن يقوم مجلس النواب وفقا لصلاحياته التشريعية العادية بتفسير الدستور لكان ذلك يعني أنه يستطيع تفسيره بغالبية عادية ونصاب عادي من دون احترام الشروط المشدّدة التي يفرضها الدّستور من أجل تعديله، ما يخلّ بمبدأ سمو الدستور الذي يعتبر حجر الزاوية في كل النظام القانوني القائم في لبنان.

لذلك عندما يجتمع مجلس النواب لتفسير أيّ مادة من مواد الدستور فهو لا يقوم بتفسير أصلي كون الدستور لا يخوّله هذه الصلاحية، بل هو يقوم بتفسير علمي غير ملزم كون تفسيره هذا لا وجود له خارج محضر الجلسة التي تم عقدها والمحاكم على اختلافها غير ملزمة قانونا بما تم إقراره في مجلس النواب.

لقد منح الدستور في المادة 19 منه صلاحية مراقبة دستورية القوانين للمجلس الدستوري ما يعني أنه منحه حكما صلاحية تفسير الدستور في معرض رقابته حتى لو تم شطب هذه العبارة سنة 1990. وهذا يعني أن المجلس الدستوري هو الجهة المخولة لتقديم التفسير الأصلي للدستور علما أن هذا التفسير ليست صلاحية اعتباطية كون المجلس الدستوري ملزمًا أولا بتعليل قراراته، والأهم ثانيا أن تلك الرقابة لا يمكن ممارستها إلا على الانتخابات الرئاسية والقوانين بينما كل الأعمال الأخرى التي تصدر عن السلطات الدستورية لا تخضع لرقابته ما يجعل كل تطبيق للدستور لا يتعلق بالانتخابات الرئاسية أو يصدر بقانون صريح خارجًا عن صلاحية المجلس الدستوري. وهنا أيضا تتجلى بوضوح نظرية التفسير الأصلي، فلو فرضنا أن مجلس النواب قرّر تفسير الدستور لكن ليس فقط عبر مجرد نقاش عام في مجلس النواب بل أيضا من خلال إقرار قانون يفرض تفسيرا معينا للدستور، فإن هذا القانون يمكن الطعن به أمام المجلس الدستوري الذي سيتولى حينها “تفسير التفسير” أي مراقبة هل هذا القانون هو مخالف للدستور.

وفي الجلسة ذاتها التي تمّ فيها إقرار تعديلات اتفاق الطائف صرح أكثر من نائب أن تفسير الدستور يجب أن يتمّ بقانون دستوري كاعتبار وزير العدل “إن كلمة تفسير الدستور هي كلمة تقنية تفرض أن يكون هناك قانون دستوري”. وأيضا أعلن النائب البير منصور التالي: “إما أن يكون تفسير الدستور له أصول خاصة كتعديل الدستور ويعود هذا الأمر للمجلس النيابي. وإما أن يكون تفسير الدستور أمرا عاديا كقانون عادي، عندها للمجلس الدستوري حق مراقبة هذا التفسير”.

إن اعتبار مجلس النواب بغالبيته العادية الجهة المخولة بتفسير الدستور له نتائج خطيرة جدا كونه يسمح لغالبية الحضور بتقديم تفسيرات تختلف وفقا لتقلب المصالح والأهواء، بحيث يصبح الدستور خاضعا كليا لنظام التوافق السياسي القائم في لبنان ما يجرده من حصانته الفعلية ويعزز سلطة الطبقة الحاكمة. وهذا ما ظهر جليا في تناقض مواقف رئيس مجلس النواب نبيه بري إذ أعلن في الماضي أن تفسير الدستور يتم بالغالبية العادية في مجلس النواب بينما اعتبر في جلسة 17 تشرين الثاني 2022 المخصصة لانتخاب رئيس الجمهورية أن تفسير الدستور يحتاج إلى غابية الثلثين وذلك عندما انتبه أن مصلحته السياسية تقتضي رفع الغالبية من أجل فرض تفسيره الخاص لنصاب جلسة الانتخاب.

لا بل أن المجلس الدستوري الحالي وقع في فخّ منح مجلس النواب صلاحية تفسير الدستور عندما اعتبر في أول قرار له رقم 4 تاريخ 12 أيلول 2019 أنه لا يستطيع النظر في مادة من قانون الموازنة العامة تتعلق بالوظيفة العامة بانتظار تفسير مجلس النواب للمادة 95 من الدستور بناء على رسالة رئيس الجمهورية. ولحسن الحظ انتبه المجلس الدستوري لهذا الخطأ الفادح وتداعياته الخطيرة في قراراته اللاحقة فتراجع عن هذه النظرية معتبرا صراحة في قراره رقم 6 تاريخ 30 أيار 2023 التالي:

“وحيث إنّ صلاحية تفسير الدستور لم تُنط بالمجلس النيابي بنصّ صريح، وبالتالي في غياب النصّ الدستوري يقتضي العودة إلى المبادئ الدستورية العامة التي ترعى التفسير الأصلي الذي يرتّب مفعولاً ملزماً تجاه السلطات كافة. وحيث إنّه ينبغي إتّباع أصول تعديل الدستور في معرض التفسير، عملاً بمبدأ موازاة الصيغ، فيقتضي مراعاة إجراءات التعديل كاملة التي نصّ عليها الدستور ولا سيما منها الأكثرية الموصوفة المطلوبة لسنّ قانون دستوري بهذا الخصوص، وسوى ذلك غير ملزم للسلطات الدستورية الأخرى ولا يرتّب مفاعيل تجاهها ولا سيّما تجاه المجلس الدستوري في صدد مراقبة دستورية القوانين. وحيث إن تصاريح ومواقف النواب والكتل النيابية خارج إطار الأصول المشار إليها أعلاه لا ترقى إلى مرتبة التفسير الملزم للدستور وإن كان الإدلاء بها حاصلاً تحت قبّة البرلمان وأثناء انعقاد الهيئة العامة”.

وهكذا يتبين أن مجلس النواب حر بمناقشة وإعطاء التفسير الذي يشاء للدستور، لكن هذا لا يعني أنه الجهة الوحيدة والحصرية المخولة بإعطاء التفسير الأصلي الملزم للدستور. إذ إن تفسيره المفترض للمادة 74 من الدستور (وهو لم يتمّ في جلسة نيابية)، هو تفسير غير ملزم إذ القول خلاف ذلك يؤدي إلى منع المجلس الدستوري من النظر في الانتخابات الرئاسية كون تلك الانتخابات باتت ملزمة له نتيجة تفسير مجلس النواب للدستور وهو قول متناقض لا يستقيم إطلاقا من الناحية القانونية.

 والأمر نفسه ينسحب على “ميثاق العيش المشترك”[2] الذي يتم تفسيره وفقا لتبدّل المصالح السياسية والتوازنات بين مختلف أركان السلطة. وقد برز ذلك عقب الاستشارات النيابية التي أجراها رئيس الجمهورية لتكليف رئيس حكومة جديد. إذ اعتبر البعض أن تمنّع نواب طائفة من تسمية رئيس الحكومة يفقد هذا الأخير “ميثاقيته” أو أن تشكيل الحكومة يوجب وجود ممثلين عن أحزاب سياسية معينة تدعي احتكار تمثيل إحدى الطوائف الكبرى. والحقيقة أن تفسير ميثاقية الحكومة يخضع للمادة 95 من الدستور التي تفرض تمثيل الطوائف بصورة عادلة في تشكيل الحكومة من دون تحديد تفاصيل هذا التمثيل لجهة الحقائب وأعداد الوزراء الذين يعودون لكل طائفة. وكل زعم مخالف لا سند دستوري له ما يعني أن المخول النهائي بتفسير الميثاقية في هذه الحالة هو رئيس الجمهورية عندما يعرض رئيس الحكومة عليه مرسوم تأليف الحكومة. فرئيس الجمهورية بوصفه الجهة التي تسهر على احترام الدستور وحفظ وحدة البلاد وبما أنه السلطة التي تعين الوزراء بإمكانه عند تطبيق المادة 53 من الدستور التي تمنحه صلاحية إصدار مرسوم تشكيل الحكومة أن يعتبر أن تركيبة هذه الأخيرة تتوافق مع ميثاق العيش المشترك أو هي مخالفة له. كما يمكن لمجلس النواب عند مثول الحكومة أمامه أن يرفض منحها الثقة في حال وجد أن تركيبتها تؤدي إلى المس بميثاق العيش المشترك ما يعني في المحصلة أن العقوبة المترتبة على خرق “الميثاقية” لا يمكن أن يتم إلا من خلال الآليات التي يلحظها الدستور والتي تحكم عمل المؤسسات الدستورية في الدولة.

[1] لا بد من الإشارة أن مجلس النواب لم يعقد جلسة لمناقشة رسالة رئيس الجمهورية.

[2] لشرح مسهب حول تاريخ الميثاقية من الناحيتين السياسية والدستورية راجع:

Wissam el-Lahham, Pacte National et décision souveraine, Le Liban de 1920 à nos Jours, Geuthner, Paris, 2024.