اقتراح قانون للانضمام إلى المحكمة الدولية الجنائية: فوائد ومحاذير وعوائق

ينشر المرصد البرلماني تعليقه على الاقتراح الرامي إلى انضمام لبنان إلى نظام روما الأساسي للمحكمة الجنائية الدولية، مع التذكير بإمكانية الاطّلاع على مضمون المقترح ووثيقته على موقع المرصد البرلماني. 

 

في تاريخ 28/11/2024، تقدّم النواب بولا يعقوبيان وابراهيم منيمنه ونجاة عون وياسين ياسين باقتراح قانون معجّل مكرّر يهدف إلى الموافقة على انضمام لبنان إلى نظام روما الأساسي للمحكمة الجنائية الدولية (1)، وعلى الموافقة على إعلان قبول اختصاص المحكمة فيما يتعلّق بجميع الجرائم الإسرائيلية المرتكبة على الأراضي اللبنانية والداخلة في ولايتها القضائية منذ تاريخ نفاذ النظام المذكور في 1 تموز 2002 (2) وتقديم إعلان إلى مسجل المحكمة في هذا الشأن.  

 

وقد استندت الأسباب الموجبة للاقتراح على ثلاثة اعتبارات:

• أوّلا عرضت بموجبه أهميّة هذه المحكمة التي تختصّ بالنظر في أشدّ الجرائم خطورة ذات الاهتمام الدولي وهي: جريمة الإبادة الجماعية، الجرائم ضد الإنسانية، جرائم الحرب وجريمة العدوان. وتأكيدا على ذلك ذكر مقدمو الاقتراح أنّه نتيجة انضمام دولة فلسطين إلى نظام روما الأساسي عام 2015، وقبولها باختصاص المحكمة منذ 13/6/2014، تمكّنت المحكمة من وضع يدها وممارسة اختصاصها على حرب الإبادة التي تمارسها إسرائيل على الشعب الفلسطيني في قطاع غزة منذ 7/10/2023، وأصدَرَت مؤخّراً مذكّرات توقيف غيابية بحق رئيس الحكومة الإسرائيلي بنيامين نتنياهو ووزير الدفاع الإسرائيلي السابق يوآف غالانت على الرغم من عدم انضمام اسرائيل إلى ذلك النظام وعدم قبولها باختصاصها. وعليه، رأى مقدّمو الاقتراح الانضمام إلى المعاهدة ضروريا من أجل محاسبة "العدوان الإسرائيلي الحاصل على لبنان اعتباراً من 2023/10/8 والذي توسع إلى حرب طاحنة طالت معظم المناطق اللبنانية اعتباراً من 2024/9/23 ما أدّى إلى تدمير قرى ومناطق باكملها ووقوع الآلاف من الشهداء والجرحى وتهجير أكثر من مليون ونصف المليون لبناني من منازلهم".
• ثانيا، بيّنت أن لبنان كان حاضرا في مؤتمر روما الذي أقرّ ذلك النظام عام 1998 وقد أصدرت هيئة التشريع والاستشارات في وزارة العدل المطالعة رقم 76/أ.ت في العام 2005 متضمّنة رأيها بأنه لا يوجد ثغرات قانونية تحول دون الانضمام إلى نظام روما الأساسي، وأصدرت لجنة حقوق الإنسان النيابية توصية في تاريخ 7/6/2010 تضمّنت وجوب مقاضاة إسرائيل أمام المحكمة الجنائية الدولية على خلفية الجرائم المرتكبة في 2006. 
• ثالثا، برر مقدمو الاقتراح مبادرتهم التشريعية بتخلّف الحكومة عن القيام بذلك. ولم يفتْ مقدمي الاقتراح التذكير أن الحكومة اتخذت في 2024 قرارات متناقضة في هذا الشأن. فبعدما كلفت وزارة الخارجية في تاريخ 26 نيسان 2024 بتقديم إعلان إلى سجلّ المحكمة الجنائية الدولية سندًا للفقرة 3 من المادة 12 من نظامها الأساسيّ في قبول اختصاصها للتحقيق والملاحقة القضائيّة لكلّ الجرائم المرتكبة على الأراضي اللبنانية منذ 7 تشرين الأول ،2023 وذلك على خلفية السعي إلى إيجاد مرجع قضائي صالح للنظر في قضية استشهاد المصوّر عصام عبدالله، عادت لتتراجع في تاريخ 28/5/2024 عن هذا التكليف من دون أيّ تبرير. كما ذكرت الأسباب الموجبة أن حكومة سابقة كانت تذرعت في إجابتها على سؤال النائب الراحل روبير غانم (آذار 2006) بأسباب "واهية وغير مُقنِعة للتريّث في التوقيع على هذه الاتفاقية"، منها: عدم انضمام الولايات المتحدة الأميركية أو أيّ من الدول العربية إليها باستثناء الأردن، وحماية المقاومة تحت زعم أن انضمام لبنان إلى نظام روما يفترض قبوله بصلاحيات المحكمة كافة مما يؤدي إلى بعض الإشكالات تجاه المقاومة اللبنانية.

ويسجّل في هذا الإطار أن مقدّمي الاقتراح دافعُوا عن حقّهم في المبادرة التشريعية من خلال التذكير بأن المجلس أقرّ سابقا اقتراحات قوانين تجيز الانضمام إلى اتّفاقيات دولية بعد أن تقاعست الحكومة عن ذلك. وهو ما حصل فعلا في القانون رقم 53 تاريخ 24/11/2015 (الإجازة للحكومة اللبنانية الانضمام إلى الاتفاقية الدولية لقمع تمويل الإرهاب)، والقانون رقم 291 رقم 12/4/2022 (الإجازة للحكومة اللبنانية إبرام اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة).  

 

وعليه، يستدعي هذا الاقتراح الملاحظات الآتية: 

 

أولا، في الشكل: صحة التشريع بناء على مبادرة برلمانية في الشؤون الدولية؟ 

من المعلوم أن الانضمام إلى اتفاقية دولية يدخل وفق المادة 52 ضمن صلاحيات السلطة التنفيذية التي تتولى عموما تقديم مشاريع قوانين للإجازة لها بالانضمام إليها. وقد أكّد الأستاذ الجامعي والباحث في المفكرة القانونية وسام اللحام على هذه المخالفة الدستورية في مقالِ خصّصه لهذه الغاية تبعا لتقديم الاقتراح موضع التعليق، كون المادة 52 من الدستور تنيط صلاحية المفاوضة في عقد المعاهدات الدولية وإبرامها برئيس الجمهورية بعد موافقة مجلس الوزراء، وهي الصلاحية التي تعتبر من أخصّ خصائص السلطة التنفيذية. وقد خلص اللحّام إلى عدم جواز إيكال التفاوض مع الخارج إلى هيئة جماعيّة كمجلس النواب حيث تتعدد الأحزاب السياسية ما يحتّم منح صلاحية التفاوض مع الدول الأجنبية إلى السلطة التنفيذية حفاظا على وحدة موقف الدولة وفعالية المفاوضات. وهكذا يصبح جليّا أنّ النائب الذي يتقدم باقتراح قانون من أجل الموافقة على إبرام معاهدة دوليّة يكون قد تجاوز صلاحيّات السلطة التنفيذية التي لم تفاوض مع الجهات الدولية المعنية من أجل إقرار تلك الاتفاقية. وفي حال أقر مجلس النواب اقتراح القانون المقدم من النائب يكون هذا القانون قد صادر صلاحيات رئيس الجمهورية والحكومة لأنه منعهما من التفاوض على الاتفاقية وجرّدهما من حقهما بإبداء التحفظات على بعض بنودها ما يشكل مخالفة دستورية جسيمة كونه يؤدي إلى مخالفة ليس فقط المادة 52 من الدستور لكنه يخرق مبدأ الفصل بين السلطات وتوازنها المنصوص عليه في مقدمة الدستور. وقد حذّر اللحام من تحوّل ممارسة إقرار مجلس النواب لاتفاقيات دولية من خلال اقتراحات قوانين إلى ممارسة مقبولة من الناحية الدستورية لأن مخالفة الدستور مهما تكررت لا تؤدي إلى خلق سوابق يمكن الركون إليها.

وما ينطبق على الانضمام إلى الاتفاقية ينطبق من باب أولى على إعلان قبول اختصاص المحكمة بصورة رجعية. 

 

ثانيا، فوائد الانضمام إلى اتفاقية روما 

لئن يؤدي الانضمام إلى نظام المحكمة إلى جعلها مختصّة للنظر في جرائم المستقبل، فإن الاقتراح أضاف إلى الانضمام الموافقة على إعلان قبول اختصاصها بالنسبة إلى الجرائم الإسرائيلية المرتكبة منذ دخول نظامها حيز التنفيذ في 2002. ومن المعلوم أن الإعلان في حال تقديمه، فإنه لا يقتصر على الجرائم التي تريد الدولة ملاحقتها إنما يشمل جميع الجرائم المتّصلة بها والمُرتكبة خلال المدة المذكورة. وهذا ما فعلته مثلا دولة فلسطين بحيث تقدّمت في كانون الثاني 2015 بطلب انضمام بالإضافة إلى إعلان بشأن الأفعال الحاصلة قبل تاريخ الطلب على نحوٍ يكرّس صلاحيّة المحكمة بصورة رجعيّة، وهو الأمر الذي شدّدت الأسباب الموجبة عليه.  

ومن المهمّ هنا التّأكيد على أنّ الفائدة من الانضمام إلى هذه الاتّفاقيّة لا تقتصر على تحصين لبنان من الناحية القانونيّة في مواجهة الاعتداءات الخارجيّة من خلال جعل المحكمة الدولية مختصّة للنظر في أيّ تجاوزات للقانون الدولي، إنما أيضا تتّسع لتحصّنه داخليا. إذ أنّ من شأن الانخراط في نظام روما أن يشكّل على الصعيد اللبنانيّ التسليم الأول بالمعايير المعتمدة دوليا في تصنيف الجرائم وفق خطورتها، وفي مقدمتها جرائم الإبادة الجماعية والجرائم ضد الإنسانية وجرائم الحرب. إذ أن لبنان الذي لم يجرِ أيّ عدالة انتقالية في أعقاب حرب (1975-1990)، شمل هذه الجرائم (وضمنها المجازر وجرائم القتل والخطف على الهوية المرتكبة هنا وهنالك) في قانون العفو العامّ 1991، ليستثني بالمقابل الجرائم المرتكبة ضد القادة السياسيين والدينيّة منه. ومن هذه الزاوية، يشكّل الانضمام محفّزا لتعزيز الوعي الوطنيّ إزاء خطورة هذا النوع من الجرائم واستثنائيّتها ورادعًا إضافيّا عن ارتكاب أيّ منها في أيّ ظرف. فلا يتكرر ما شهدناه من فظائع ومجازر خلال حرب 1975-1990.

 

يضاف إلى ذلك أهمية تكريس مرجعية هذه المحكمة كجزء لا يتجزأ من النظام الذي انبثق بعد الحرب العالمية الثانية لتدعيم السلم العالمي من خلال إيجاد طرق لحل النزاعات ومنع العنف والانتهاكات الجسيمة للقانون الدولي الإنساني.  

  

ثالثا، محاذير

ومن دون التقليل من فوائد الانضمام إلى المحكمة الجنائيّة الدوليّة، يبقى أنّ ثمة محاذير عدّة ناجمة عن أمرين اثنين: 

 

الأول، ثبوت تعرض المحكمة لضغوط وتهديدات سرية وعلنية من دون أي إجراءات لحماية استقلاليّتها واستقلالية أعضائها

إنّ المحكمة ما زالت في طور ترسيخ دورها واستقلاليّتها مع ما يحتمل ذلك من ضغوط وتدخّّلات. وفي حين يشكّل نجاحها في إصدار مذكرتيْ توقيف بحق نتانياهو وغالانت مدعاة للأمل، يبقى من الثابت أن المدّعي العام لديها كريم خان قد تعرّض لضغوط وتهديدات كبيرة كشف عنها بصورة رسمية بالصوت والصورة. فقد أكّد كريم خان تعرُّض المسؤولين في المحكمة لتهديدات مرتبطة بممارسة عملهم، مطالبًا بوقفها لما تشكّله من مسٍّ باستقلاليّة العاملين في المحكمة وحياديّتهم وإعاقة حسن سير العدل. وفيما لم يسمِّ خان الجهة التي وجّهت هذه التهديدات، سرعان ما تبيّن أنّ 12 سيناتورًا في مجلس الشيوخ الأميركي قد وجّهوا إليه رسالة تضمّنت تهديدًا مباشرًا بإنزال عقوبات في حقه وفي حق المحكمة في حال إصدارها لأوامر القبض ضدّ نتنياهو ومسؤولين إسرائيليين. وكان نتانياهو قد استبق صدور طلب خان بتوقيفه، ليُطالب جميع الدول مواجهة محاولات ملاحقته أمام المحكمة الجنائية الدولية، مناشدا إياهم باستخدام جميع الوسائل المتاحة لوقفها. كما هدّد نتنياهو بمعاقبة السلطة الفلسطينية في حال صدور أوامر في حقّه، وهو ما تُرجم في إصدار الولايات المتحدّة الأميركية قانونًا ينصّ على وقف بعض المساعدات عن السلطة الفلسطينية في حال دعمها لتحقيقات المحكمة. 

كما يرجح أن تكون التدخلات والضغوط قد طالت أعضاء الغرفة التمهيدية التي استغرقت ما يزيد عن 6 أشهر لقبول طلبات خان، وسط استمرار أعمال الإبادة، علما أن رئيسة الغرف قد تنحّت عن الرئاسة لأسباب صحية. كما كشفت تحقيقات إعلاميّة استقصائيّة عن عمليّات التنصّت الممنهج والتهديدات التي تمارسها إسرائيل في حق العاملين في المحكمة منذ أن بدأ التحقيق في قضية فلسطين. 

وقد دان خبراء الأمم المتحدة لحقوق الإنسان التصريحات الإسرائيلية والأميركية التي تهدّد بمعاقبة المحكمة وموظّفيها وأفراد عائلاتهم، مطالبين جميع الدول بحماية استقلالية المحكمة. كما أصدرت رئاسة جمعية الدول الأطراف في المحكمة بيانًا يدين التصريحات العلنية المتعلّقة بالتحقيق في قضية فلسطين التي تعتبر تهديدًا بالانتقام موجّهًا ضدّ المحكمة ومسؤوليها  في حال ممارسة هذه الأخيرة لوظائفها القضائية. كما أصدرت 93 دولة بيانًا مشتركًا لدعم المحكمة واستقلاليتها مؤكدّين على تمسّكهم بمرجعيّتها لضمان العدالة والأمن الدوليين ومطالبين جميع الدول بالتعاون معها. إلّا أنّه وبالرّغم من هذه البيانات، فإنّ مجمل التهديدات في حق المحكمة بقيت من دون أي محاسبة فعلية ولم يترتّب عليها أية إجراءات قضائية أو متابعة في مجلس الأمن، فيما استمرّت إسرائيل في ارتكاب جرائمها في الأراضي الفلسطينية المحتلّة، واستمرّ القادة الإسرائيليون بالتشكيك علنًا في عمل المحكمة والمسّ بمصداقيتها واتّهامها باللاسامية. ومن شأن كل ذلك أن يشكل عامل قلق بشأن قدرة المحكمة على القيام بالمهام المنوطة بها بصورة مستقلة وعادلة. 

 

الثاني، تردّد دول أوروبية وازنة في الالتزام بتنفيذ مذكرات نتانياهو وغالانت 

عامل الحذر الثاني يتأتى من تردد دول أوروبية كانت في أساس إنشاء المحكمة الدوليّة في الالتزام بتنفيذ مذكرات نتانياهو وغالانت، من أبرزها ألمانيا وفرنسا. وكانت المفكرة القانونية وثقت إصدار الخارجية الفرنسية بيانًا أعلنت فيه أنّها سوف تراعي حصانات رئيس الوزراء الإسرائيلي والوزراء الآخرين المعنيين إذا ما طلبت منها المحكمة الجنائية الدولية توقيفهم وتسليمهم، وذلك على خلفيّة اتّهامهم بارتكاب جرائم الحرب والجرائم ضدّ الإنسانية في غزّة. واعتبرت فرنسا أنّ “نظام روما الأساسي يفرض التعاون الكامل مع المحكمة” (المادة 86). و”ينص كذلك على أنّه لا يمكن لدولة التصرّف بصورة متنافية مع التزاماتها بموجب القانون الدولي من حيث حصانات الدول غير الأطراف في المحكمة الجنائية الدولية” (المادة 98). وقد اعترض خبراء عدة على هذه القراءة. وهذا أيضا ما شدّدت عليه المفكرة القانونية في تعليقها على بيان الخارجية مذكّرة بقرار المحكمة الدولية في 24 تشرين الأوّل 2024 حين قضت الغرفة التمهيدية الثانية بأنّ منغوليا أخلّت بالتزاماتها الدولية بموجب نظام روما الأساسي بسبب رفضها تنفيذ أمر القبض ضدّ الرئيس الروسي فلاديمير بوتين في 2 أيلول 2024. ففيما تذّرعت منغوليا بصفة بوتين كرئيس دولة لرفض توقيفه، أكّد القرار أنّ الدول الأطراف ملزمة بتوقيف وتسليم أي شخص أصدرت المحكمة بحقه أمر قبض بغض النظر عن صفته الرسمية وجنسيته، وأنّ هذا الموجب يشكّل أحد أوجه تنفيذ موجب التعاون مع المحكمة المنصوص عنه في المادة 86 من نظام روما.

 

وقد كشفت هذه التطوّرات أنّ دولا كبرى لا تجد حرجًا في تهديد المحكمة من دون أن يستدعي ذلك أيّ إجراءات أو في التنكّر لمرجعيّتها في القضايا التي قد تحرجها إزاء حلفائها. هذا فضلا عما كشفه خان نفسه لل CNN غداة الإعلان عن طلب توقيف نتانياهو لجهة تلقيه اتصالا من زعيم غربيّ يفيد أنّ المحكمة  انوجدت لملاحقة قادة أفارقة أو قادة معادين للغرب، وليس حلفاء له. 

 

العوائق أمام الانضمام إلى نظام روما 

أخيرًا، يبقى أن العوائق السياسية التي أدّت إلى تراجع الحكومة عن إعلان قبولها اختصاص المحكمة الدولية ما تزال موجودة. وفيما يسود اعتقاد أن هذا التراجع حصل بإرادة حزب الله (وهذا أمر صحيح) وذلك تخوفا من فتح تحقيقات بحق قادته (وهذا ما يعكسه أصلا جواب الحكومة على سؤال النائب الراحل غانم وفق ما ورد في الأسباب الموجبة)، فإنّه من الثابت أيضا وفق بعض موظفي الخارجية أن لاعبا آخر هو الولايات المتحدة الأميركية مارست ضغوطا كبيرة لحثّ الحكومة على التراجع عن هذا الإعلان وإن بقيت هذه الضغوط في كواليس الخارجية. 

ويرجح أن يضغط هذان اللاعبان مجدّدا لمنع الانضمام إلى نظام روما، مستفيديْن من الإشكالات القانونية المتمثلة في مدى صحة المبادرة التشريعية في هذا المجال وفق ما أشرنا إليه أعلاه.

 

للاطّلاع على الاقتراح الرامي إلى انضمام لبنان إلى نظام روما الأساسي للمحكمة الجنائية الدولية