ملاحظات حول مشروع قانون الحكومة بشأن آثار العدوان: تسهيل إعادة الإعمار؟

ورد إلى المجلس النيابي في تاريخ 4/6/2025 مشروع قانون معجّل متعلّق بمنح المتضرّرين من الحرب الإسرائيليّة على لبنان إعفاءات من الضرائب والرسوم وتنظيم عملية إعادة الإعمار. وكانت مسألتَا الإعفاءات وإعادة الإعمار قد شهدتا نقاشات حادّة في الهيئة العامة لمجلس النواب والخطاب العامّ، على خلفيّة اتّهام الحكومة بالمماطلة والتسويف في هذا الخصوص. 

وعليه، وقبل التعليق على مضمون المشروع ومدى ملاءمته لتحقيق الغاية المرجوة منه، يجدر التذكير بالمسار الذي سلكه والنقاشات التي دارت في هذا الشأن، وخصوصًا داخل الهيئة العامة للمجلس النيابي.  

نقاش حادّ بشأن نوايا الحكومة في مسألة إعادة الإعمار 

شهدت الأشهر الماضية نقاشا حادّا بشأن نوايا الحكومة في مسألة إعادة الإعمار في الهيئة العامة لمجلس النواب، وقد تردّد بصورة واسعة في الخطاب العام. 

المرة الأولى حصلت في تاريخ 24/4/2025 وذلك أثناء الجلسة التشريعية، وذلك في معرض مناقشة الاقتراح المقدّم من النائب علي حسن خليل، علمًا أن هذا الاقتراح مطابق لمشروع القانون الذي كانت حكومة نجيب ميقاتي قد أقرّته في 7/12/2024 وسُجّل في مجلس النواب في تاريخ 16/1/2025. آنذاك، وبعدما أفاد رئيس الحكومة نواف سلام بأنّ الحكومة تعمل على مشروع متكامل، أسقطت صفة العجلة عن الاقتراح وسط اعتراض بعض النواب. الاعتراض الأول كان من النائب خليل الذي اعتبر أنّ هذا الأمر يؤدّي إلى تأخير الناس الراغبين بالترميم أو الإعمار حتى على حسابهم. أمّا الاعتراض الثاني فقد جاء من النائب قبلان قبلان، الذي صرّح بصورة حادّة: “ما حدا حاسس بأهل الجنوب، مبروك علينا هيك حكومة وهيك تشريع”. 

المرّة الثانية، حصلت في جلسة 15/5/2025 التشريعية، عند مناقشة اقتراح لإعفاء المتضررين من الضرائب والرسوم، حيث كرّر رئيس الحكومة نواف سلام مراراً أنّ حكومته قد أرسلت المشروع إلى المجلس النيابي، مقابل نفي إدارة المجلس النيابي وصوله إليها. وقد ترافق ذلك مع حملة سياسية وإعلامية واسعة تتّهم الحكومة ورئيسها بعرقلة عملية إعادة الإعمار. وقد تقابلت هذه الحملة بالتشنّج في المجلس النيابي بعد انتهاء الهيئة العامة لعدم إقرار الاقتراح بانتظار مشروع الحكومة مجددا، حيث اعتبر حينها النائب قبلان قبلان ومجددا بعصبية كبيرة أنّ هناك نوابا حريصين على مشاعر ومصالح الإسرائيلي أكثر من الإسرائيلي نفسه وأكثر من حرصهم على أبناء الجنوب.

وبالعودة إلى تواريخ إنجاز المشروع، نتبين أن الحكومة كانت وافقت فعليا على كامل مشروع القانون في تاريخ 2/5/2025. إلّا أنّ التوقيع على إحالة المشروع لم يحصل من قبل رئيس الجمهورية إلّا في تاريخ 4/6/2025، وذلك بالتزامن مع تعيين رئيس الجمهورية الوزير السابق علي حمية مستشارا له لشؤون إعادة الإعمار. 

هذا بشأن تواريخ إنجاز المشروع. ولكن ماذا بشأن مضمونه؟ 

كيف قارب مشروع القانون تسهيل إعادة الإعمار؟ 

خصّص مشروع القانون فقرات عدة من موادّه لمسألة الأبنية المدمرة أو المتضرّرة وإمكانية ترميمها أو إعادة إعمارها، وقد وردت هذه المواد ضمن فقرات عديدة تحت عنوان معالجة أوضاع وحدات العقارات أو أقسامها المهدمة. وبالتدقيق في هذه المواد، أمكن القول أنه صنّف هذه الأبنية ضمن فئات عدة مما ينعكس على إمكانية إعادة إعمارها، وفق ما نوضحه أدناه. ونسارع هنا إلى القول أنّ مشروع حكومة سلام ذهب ليمنح المتضرّرين تسهيلات لإعادة الإعمار، أوسع من تلك التي منحها مشروع القانون الذي أعدّته حكومة ميقاتي السابقة، والذي عاد وتبنّاه النائب علي حسن خليل حرفيا في الاقتراح المقدم منه. 

كما يشار إلى أن النائبين فادي علامة وبلال عبدالله كانا تقدّما باقتراحيْ قانون في هذا السياق، الأوّل يتعلّق بإعادة إعمار الأبنية المهدّمة ويتبنّى مضمون مشروع حكومة ميقاتي أيضا، والثاني يتعلّق بإعفاء السيارات التي أصبحت خارج الخدمة من جرّاء العدوان الإسرائيلي من الرسوم المتوجبة عليها. كما وسبق للنائبة بولا يعقوبيان أن تقدّمت باقتراح قانون لمعالجة آثار الاعتداءات الإسرائيلية لجهة إخضاع عملية إعادة البناء إلى القانون الصادر عام 2014 لتسوية عملية البناء التي حصلت إبّان حرب تمّوز 2006 وإعفاء السيارات التي أصبحت خارج الخدمة من الرسوم، وقد أفرد المرصد البرلماني تعليقا على هذا الاقتراح.

كما نحيلكم إلى تعليق مفصّل نُشر على موقع المرصد البرلماني على مشروع حكومة ميقاتي، أعدّه استوديو أشغال عامة، وهو تعليق سنستعين فيه في سياق تحليل مضمون مشروع القانون.

تقسيم الأبنية المهدمة إلى فئات وفق وضعيتها القانونية 

– فئتا الأبنية المهدمة والتي كانت مشيدة في ملك صاحبها (1 و2)

الفئة الأولى: الأبنية الواقعة في الأملاك الخاصة والموافقة لقانون البناء أو التي تمت تسويتها

في حالة البناء المهدّم والذي كان مشيّدًا في ملك صاحبه وهو حائز على جميع الرخص القانونيّة، يُرخص بإعادة تشييده بنفس الحالة التي كان عليها. 

الأمر نفسه ينطبق على أي بناء على ملك خاص تمّ بناؤه قبل 13/9/1971 حتى ولو كان مخالفا، وذلك عملا بالقانون 59/1971 الذي سوّى جميع مخالفات البناء الحاصلة قبل هذا التاريخ على الأملاك الخاصة. ولا يختلف الأمر بالنسبة إلى البناء المخالف والذي عليه القيام بتسوية لأوضاعه وإثبات حصولها ليرخّص له إعادة البناء. ويلحظ هنا أن مشروع القانون تميز عن مشروع ميقاتي بالإشارة صراحة إلى وضعية هذه الأبنية وإلى ضرورة التعامل معها شأنها بذلك شأن الأبنية القانونية، من دون أن يترك الأمر لحسن تفسير الإدارة، وذلك تجنّبا لأيّ استنسابية أو مماطلة في هذا الخصوص. وقد أكّد مشروع سلام على أنه “يرخص” بإعادة تشييد البناء من دون توضيح الإجراءات اللازمة من أجل الاستفادة من هذا الترخيص القانوني، والجهة المخولة منحه. 

وإذ أعلن المشروع صراحة استفادة أي من المالكين بالشيوع من هذا الترخيص، فإنه بقي مبهما بشأن إمكانية طلب الترخيص من دون الاستحصال على موافقة جميع المالكين. كما أنه لم يذكر صراحة فيما إذا كان بإمكان المستأجر الاستحصال على الترخيص مباشرة.  

بالمقابل، وبخلاف ما نص عليه مشروع حكومة ميقاتي، لم يجر مشروع سلام إجراء أي تعديلات على البناء. 

الفئة الثانية: الأبنية المخالفة لقانون البناء والتي لم يحصل عليها أي تسوية  

أما الفئة الثانية فتضم الأبنية المخالفة والتي لم يحصل عليها أيّة تسوية. هنا يُجيز المشروع إعادة الإعمار شرط الاستحصال مسبقا على تسوية للمخالفة، سندا للقانون 324/1994 وتعديله بموجب القانون 139/2019، للترخيص بإعادة الإعمار. 

– فئات الأبنية المهدمة والتي كانت مشيدة على أملاك الغير أو الأملاك العامة (3 و4 و5)

كان للمشروعيْن مقاربة مختلفة في موضوع الأبنية المهدّمة والتي بُنيت على عقار لا يعود للشخص الذي بناها. فقد استثنى مشروع حكومة ميقاتي إمكانية إعادة البناء للأبنية المهدّمة والتي كانت واقعة على ملك الغير أو على الأملاك العمومية، من دون أن يلحظ أي إجراء لمساعدة هؤلاء أو تعويضهم. بالمقابل، ذهب مشروع حكومة سلام في اتّجاه تكريس الحق بالسكن لهؤلاء وتسهيل تأمينه عن طريق الدولة، من دون التفريط بالأملاك العامة لا بل عبر استعادتها.

فقد أتاح مشروع سلام إعادة البناء في هذه الأملاك ضمن شروط معينة نبرزها أدناه، على أن يكون للمهدوم مسكنه إمكانية الاستفادة في حال عدم تحقق هذه الشروط من مساعدة مالية من الدولة خلال 3 أشهر من نفاذ القانون، على أن تحدّد شروطها ومقدارها بمرسوم. 

وكان استوديو أشغال عامة قد أثار هذا الموضوع في صدد تعليقه على مشروع ميقاتي المنشور على موقع المرصد البرلماني. إذ أنّ مشروع ميقاتي استعاد تجربة إعادة الإعمار إبّان عدوان تمّوز 2006، من دون أن يتنبّه إلى توسّع رفعة الاستهدافات في عدوان 2024 وشموله لمناطق أوسع ومن بينها مناطق غير رسمية.

وأكثر تفصيلا، أورد مشروع سلام الشروط الآتية بالنسبة إلى الفئات الآتية: 

الفئة الثالثة: البناء في ملك الغير:

في ما يخصّ الأبنية التي كانت تقع على ملك الغير، أتاح مشروع حكومة سلام إعادة البناء في الموقع نفسه شرط استحصال صاحب البناء المهدّم على موافقة من المالك. أمّا في حال عدم الموافقة، يُعطى الأول مساعدة مالية كما سبق بيانه.  

الفئة الرابعة: البناء في الأملاك الخصوصية للدولة أو البلديات أو المؤسسات العامة والمشاعات:  

فيما يخصّ هذه الفئة، فقد أتاح مشروع سلام المجال أمام إعادة البناء عليها ضمن 3 شروط وهي: 1) موافقة مجلس الوزراء والسلطة المختصة على بيع الملك الخاص، 2) دفع الثمن، 3) إجراء تسوية.

كما نصّ المشروع أنه في حال عدم موافقة الدولة والجهة المختصة على بيع العقار، فإنّ الدولة تمنح صاحب المبنى المساعدة المذكورة أعلاه. إلا أن مشروع سلام لم يتطرق هنا إلى فرضية إعادة تشييد المبنى في حال كان القيام بذلك ممكنا من دون تكرار الاعتداء، وذلك قياسا على ما نص عليه بشأن الأملاك العمومية. 

الفئة الخامسة: البناء في أملاك الدولة العامّة: 

أمّا في ما يتعلّق بالأبنية والمنازل المعتدية على الملك العام، فقد أتاح مشروع حكومة سلام إعادة بنائها شرط إزالة الاعتداء كما سبق بيانه. أمّا إذا كان الاعتداء واسع بشكل لا يُمكن إعادة البناء من دون تكرار الاعتداء، يُعطى صاحب البناء المهدّم مساعدة مالية من الدولة كما سبق بيانه. 

الفئة السادسة: البناء في المناطق المحرمة (6): 

كما وتطرّق مشروع سلام إلى الأبنية التي كانت تقع في مناطق يحرّم البناء فيها، كالمناطق الأثرية أو الممنوع البناء فيها لأسباب الصحة وسلامة العامة وسلامة الملاحة الجوية أو التراجع عن مجاري مياه الأنهر والينابيع، فلا يُمكن البناء فيها بل يُعطى البناء المتضرر الذي كان واقعا عليها تعويضا كما هو مذكور أعلاه.

آلية الترخيص والرسوم

اشترك مشروعا ميقاتي وسلام بالإعفاء من رسوم ترخيص البناء لإعادة إعمار الأبنية المهدّمة. فقد أعفى مشروع حكومة سلام من رسوم الترخيص للبناء لمدّة 5 سنوات من تاريخ نفاذ القانون شرط أن يكون البناء الجديد مماثلا للبناء السابق. على المقلب الآخر، ذهب مشروع ميقاتي إلى أبعد من ذلك بحيث لم يحصر الإعفاء بمهلة معيّنة، كما وشمل الإعفاء جميع الرسوم ومن بينها الإنشاءات ورسوم نقابة المهندسين. 

لم يحدّد مشروع سلام آلية معينة للحصول على تراخيص بناء جديدة. بالمقابل، أشار مشروع ميقاتي إلى فتح سجلّات خاصّة لدى دوائر التنظيم المدني في الأقضية والمحافظات بعد تقدّم المستدعي بملف إعادة البناء، على أن تصدر التراخيص بناءً لإفادة عن واقع الأبنية المتهدمة وبعد أن يكون قد استحصل على إفادة تثبت حالة الهدم جراء العدوان الإسرائيلي، من الهيئة العليا للإغاثة أو مجلس الجنوب، كلّاً ضمن نطاق صلاحياته.

في مسوحات الأبنية المهدمة والتدقيق فيها 

تضمّن مشروع سلام بالنسبة إلى مشروع ميقاتي إضافة تتعلّق  ب “الجهات” التي تقوم بالمسوحات الميدانية (وهو أمر يُفترض أنّ حزب الله لعب الدور الأبرز فيه)، حيث يطلب منها إرسال تقاريره بشأن الأضرار المباشرة وكلفة تُرفع إلى شركة خاصّة يتمّ التعاقد معها لتدقيق الملفّات في وزارة المالية، وذلك لتقاطع الأخيرة معطياتها مع التقرير المشترك بين البنك الدولي والمجلس الوطني للبحوث العلمية. 

ونشدد هنا على أن المشروع آثر هنا تكليف شركة خاصة بتدقيق الملفات، في موازاة تغييب أجهزة الدولة كافة. 

ملاحظات حول مشروع القانون

مما تقدم، أمكن إبداء الملاحظات الآتية على مشروع سلام: 

1. مشروع يحتاج إلى توضيح بعض مواده ضمانا لتحقيق الغاية منه

يحتاج المشروع إلى توضيح بعض مواده وخصوصًا أن مسألة العقارات المملوكة بالشيوع وردت عرضا من دون توضيح كيفية تقديم طلبات تراخيص إعادة البناء على هذه العقارات وفيما إذا كان بإمكان أحد المالكين القيام بذلك أم أنه يحتاج إلى توفير إجماع المالكين على ذلك أو توفير غالبية منهم لهذا الغرض. فضلًا عن ذلك، خلا المشروع من تحديد الجهة المسؤولة عن منح التراخيص أو كيفية تسهيل منحها ضمن آجال سريعة.  

1. مشروع يوسّع مجال الاستفادة من إعادة إعمار المساكن مع الموازنة بينها وبين الحفاظ على حقوق الدولة والمجتمع 

من البيّن أن مشروع سلام جاء أكثر شمولا من مشروع ميقاتي (وهو نفسه اقتراح خليل وعلامة/عبد الله)، لجهة معالجة مسألة الأبنية المهدمة والتي كانت مشيدة على ملك الغير أو الأملاك العامة العموميّة أو الخصوصيّة. ففيما حظر مشروع ميقاتي إعادة إعمار هذه المباني من دون الاعتراف بأيّ حقوقٍ للأفراد الذين كانوا يقطنون فيها (وهو الأمر الذي انتقده ستوديو أشغال عامة في تعليقه عليه)، ذهب مشروع سلام في اتجاهين: 

الأول، الاعتراف بحقّ السكن للقاطنين في تلك الأبنية المهدمة وإن كانت متعدية على ملك الغير أو الأملاك العامة، وذلك بخلاف مشروع ميقاتي الذي اكتفى بحظر إعادة إعمار تلك الأبنية من دون الاعتراف بأي حق لهؤلاء. وهذا التوجه يلتقي مع التوجه العالمي الذي يقر بوجوب ضمان حق السكن لقاطني الأبنية غير النظامية طالما أنهم اعتادوا على السكن فيها من دون أي ممانعة من السلطات العامة، عملا بحق السكن المكرس في العهد الدولي للحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية. 

الثاني، الموازنة بين ضمان هذا الحق وضمان مصالح الدولة والمجتمع والغير. ففيما أعاد المشروع التذكير بحرمة بعض الأماكن وعدم جواز البناء فيها، مثل “المناطق المحرمة” و”الأملاك العمومية”، فإنه اكتفى في هذه الحالات بمنح أصحاب الأبنية المهدمة عليها مساعدة مالية تحدد لاحقا بمرسوم. أما في مجمل الحالات الأخرى، فإنه فتح باب إعادة الإعمار فيها في حال حصول المتضررين على موافقة الغير أو السلطات المعنية وفق الحالة على ذلك، مع حفظ حقهم بالمساعدة المالية في حال حجب هذه الموافقة.     

ومع أهمية هذا التوجه، فإن عدالته تتوقف على أمرين: الأول أن تحدد المساعدة المالية على نحو يتناسب مع الغاية منها أي ضمان الحق السكن، وهو أمر يبقى وقفا على الموارد المالية التي قد يكون بمستطاع الدولة أن توفرها، والثاني أن توضع إجراءات عملية تحول دون تمكين البعض من استغلال إعادة الإعمار من أجل الاستحواذ على المشاعات أو الأملاك العامة. 

1. “إعادة إعمار” مبانٍ بمعزل عن أي تخطيط أو تنظيم مدني 

كما في المرات السابقة، انبنى مشروع سلام على إعادة إعمار المساكن الفردية، من دون أن يترافق مع أيّ تخطيط أو تنظيم مدني، بهدف تحسين كيفية استخدام الأراضي لتحقيق الغايات الاجتماعية الفضلى في المناطق التي تعرضت للاستهداف أو بهدف ضمان إعادة إحياء الحياة الاقتصادية والاجتماعية. وفيما يفهم هذا التوجّه في المناطق التي تمّ فيها استهداف بعض المباني، فإنه يطرح إشكالات جدية بخصوص المناطق التي شهدت تدميرا ممنهجا وشبه شامل كما هي حالة القرى الحدودية.